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新中国70年城乡规划思潮的总体演进

2019-09-17 10:22 来源:国际城市规划 作者:张京祥陈浩王宇彤

中华人民共和国成立70年来,中国城市规划的理论与实践也在发展演进中谱写了一部鸿篇巨制。透视这70年以来城乡规划思潮的演进,可以更加深刻地认识中国城乡规划的历史与现实,判断城乡规划的未来发展趋势。而观察、理解、梳理中华人民共和国成立70年来中国城乡规划理论、思潮的演进,本文以为可遵循“一个环境观,两条主脉络”的视角。所谓“一个环境观”,就是必须置于国际国内大环境、中国总体社会经济形势大背景之下,才能深刻理解城乡规划的角色、功能,以及相应的规划思潮;所谓“两条主脉络”,脉络一是中央与地方政府关系的演变;脉络二是政府、市场、社会间关系的演变,不同的治理格局从根本上影响着中国城乡规划的角色、思潮与实践。

据此,本文将七十年中国城乡规划思潮的演进历程划分为五个大的时期。

第一个阶段:1949年—1960年代初。1949年以前,城市规划属于地方事务,传统文化影响颓废,规划理论深受西方影响。新中国成立后,受国际政治环境所迫,全面倒向苏联,停止引用西方规划理论,全面学习苏联规划理论与模式(图1)。城市规划被纳入计划经济体系,以生产力布局为中心任务,规划思维体现出强烈的自上而下、计划性、指标性、工程技术性等色彩。

图1  新中国成立初期学习苏联的宣传海报

第二阶段:1960年代初—文革结束。1960年代西方世界经济的现代化以及丰裕社会的形成,促进了西方城市规划思潮的多元化发展,并愈发呈现出人本主义规划特质。这一时期,我国正经历极左的社会思潮阶段,“斗、批、改”政治运动席卷全国(图2),城市规划工作全面停滞,城市规划被认为是“扩大城市差别”的“修正主义”而受到了批判。文革十年间城市建设和管理基本呈现无政府状态,直到文革后期,城市规划工作才开始缓慢复苏。

图2  文化大革命时期的动荡

第三阶段:1970年代末—1990年代初。改革开放带来思想解放、体制变革,城市规划事业全面恢复。城市规划的理论学术研究蓬勃发展,大量引进、学习西方的规划理论与技术手段,这一时期规划研究与实践工作呈现出崇尚科学、尊重技术、重视规律的思想特征。这一时期,城镇体系规划、控制性详细规划等创造性的实践,体现了西方规划理论与中国本土实践的有机结合(图3)。

图3  深圳经济特区总体规划(1985—2000)

第四阶段:1990年代中期—2012年。在全球化、分权化和市场化的多重影响下,我国城市形成了以增长为中心的战略与政策架构。作为地方政府完全掌握的政策工具,城市规划呈现明显为增长主义特征,即所谓的“为增长规划”。2000年代初中央提出了“科学发展观”,城市规划也在理念和技术层面进行了创新与更迭,如从城市规划发展为城乡规划,规划中愈益关注城乡统筹、公平正义,强调规划的公共政策属性,但规划实践中的增长主义思维惯性难以扭转,城市规划基本上成为促进地方经济增长的工具,中央政府-地方政府之间围绕规划展开了博弈。

第五阶段:十八大以来。全球进入后金融危机时代,中国增长主义模式走向终结,中央作出经济步入“新常态”的判断,提出深化改革、创新发展等一系列新目标。习近平总书记提出要从治国理政的高度来认识城乡规划,城乡规划是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。城乡规划思潮从增长主义转向生态主义,作为这一思潮的体现,城乡规划实践层面呈现全面加强自上而下规划管控与生态环境保护优先(如增长边界划定)的趋势,从多规合一的探索到建立全面统一的国家空间规划体系的转变,越来越注重内涵发展、高质量发展。

图4  中国城乡规划思潮的总体演进

基于以上五大发展阶段的详细阐述,本文总结了中国城乡规划思潮发展演进的一些基本逻辑和规律。

逻辑一:对城乡规划功能属性认知的不断进化。中华人民共和国成立70年,尤其是改革开放40年以来,城乡规划在功能角色、思想方法和内容方面的变化,明显受到国际国内经济与社会环境、国家治理理念与模式、中外规划思想碰撞等状况的深刻影响,对于城乡规划功能属性的认知也经历了不断发展、提升、转变的过程,呈现出强烈的时代响应性。

逻辑二:中国城乡规划思潮呈现渐进融合式演进。相比于西方规划思想的批判性演进,中国城乡规划思想更讲究传承、延续发展。改革开放以来,中国城乡规划实用性地借鉴了当代西方许多规划思想理论,与中国城镇化实践相结合形成了中国特色的“杂烩式”规划思想、理论和方法体系,理性规划思想与精英主义乌托邦、倡导式、市场主义、后现代主义等思想和理论元素杂糅在一起,而非相互排斥,这构成了中国城乡规划思潮演进的一大特色。

逻辑三:中国城乡规划不变的实用主义路线。在西方国家的语境中,城乡规划主要职责是作为市场机制的对立面、追求社会公平正义的公共政策。而在中国,城乡规划总体上很好地实现了理想主义、理性主义与现实主义的统一。中国的城乡规划紧密地跟随政府的大政方针调整而变化,在改革开放后40年的发展历程中,很大程度上遵循市场(或“企业化”)逻辑的发展,而不是与市场为敌。在规划理论与实践中虽愈来愈强调扩大公众参与,但始终坚持上下制衡的精英主导范式。由此可见,中国的城乡规划并非简单囿于某种固定的价值观基础,这就是中国城乡规划思潮遵循实用主义路线的重要体现。

在构建统一的国土空间规划体系的背景下,城乡规划(或“国土空间规划”)的发展未来影响如何?将如何深刻改变国家、社会、规划人对于空间规划的认知与思维?70年实践探索积淀的城乡规划经验与体制,哪些是历经岁月磨砺之后仍然需要延续、传承、发展的?在这样一个新的历史起点,这些都是我们需要慎重思考的问题。

——全文——

【摘要】文章采用“一个环境观、两个主脉络”的分析框架,阐释了新中国成立以来中国城乡规划思潮的总体演进,将其划分五个阶段,分别为:(1)落实生产力布局的城乡规划;(2)极左思潮下的城乡规划;(3)科学理性主义思潮下的城乡规划; (4)增长主义导向下的城乡规划;(5)国家治理体系重构中的城乡规划。70年来中国城乡规划思潮的发展演进历程体现为“变与不变”的统一:变化的是规划的属性与价值认知、规划的理论与方法等,而不变的则是中国式的规划实用主义思维。

引言

城乡规划作为一项影响和干预社会发展的重要政策工具,必然内化和反映特定时期的社会思潮,表现为一定时期内的城乡规划价值定位、理论方法和具体实践特征。所谓社会思潮,是指“(1)某一历史时期内反映一定阶级或阶层利益和要求的思想倾向;(2)涌现出来的思想感情”。洪晓楠指出:“社会思潮是指某一特定时期内,在一定程度上反映当时的社会政治经济、思想文化状况,并适应相当一部分人的心理状况和要求,在社会上流传甚广、影响较大的以某种理论学说为主导或依据的思想倾向和思想潮流”。房宁认为社会思潮都源自社会,具有现实基础,又反馈于社会实践,反作用于社会现实。所谓城乡规划思潮,就是指城乡规划在特定时期所形成的具有广泛影响的规划理论和思想潮流。城乡规划思潮也源自于城乡发展和社会的演变,它通过规划的学术讨论、规划的社会评价和规划的实践活动等具体呈现出来,表达为一系列有关规划的价值观、理论和方法,反过来对城乡发展与社会实践产生重要的作用。需要指出的是,一定时期内,规划理论的构成应该是多元的,既有传统理论、新兴理论,也有主流理论。一定时期内的规划思潮应与该时期居于主流地位的规划理论有密切的关系,后者是前者的重要投射;规划思潮的演变表现为新兴理论逐渐转变为主流理论,原主流理论转变为传统理论的过程。规划思潮通过主流规划理论指导和影响该时期内的规划实践,并最终镌刻于特定时期的城乡空间组织与形态等一系列“实在”空间特征上。这种思想思潮、空间构建理论与物质社会空间之间的辩证关系,正是列斐伏尔所述“空间三元辩证法”的具体呈现。透视新中国成立以来城乡规划思潮的演进,可以更加深刻地认识中国城乡规划的历史、现实,并判断城乡规划的未来发展趋势。

1  认识新中国城乡规划思潮演进的基本视角

回顾近年来有关新中国及改革开放以来城乡规划发展史的研究成果,总体而言,学界对于改革开放以前的城乡规划发展认识比较一致,大体可以分为两大时期,分别是:(1)1950年代的初创时期——中国城乡规划的思想、理论和技术受到苏联体制的深刻影响;(2)1960年代—1970年代的坎坷时期——中国城乡规划受到政治运动、极左思潮的影响,其探索与发展基本处于停滞的状态。而对于改革开放以来城乡规划思潮发展的认识,学界则存在着较大的差异,主要是因为研究者所基于的观察视角差异所致,概括而言主要存在三种不同的 视角。

第一,制度转型的视角。基于该视角的研究认为,城乡规划的演进是社会整体制度转型中的有机部分和内在环节,中国城乡规划的理论、方法、实践越来越体现出适应市场经济体制的特点。邹德慈先生认为,市场经济体制的建立使得城市土地的商业和经济价值逐渐凸显,城市规划变得越来越“主动”地管理土地利用问题。王凯认为,面对发展环境转变和经济体制转轨,城市规划思想的转变集中在“发展”“土地价值”“城市竞争力”“城乡统筹”“可持续发展”“公共政策”等关键词上。

第二,中外规划思想交流的视角。邹德慈先生认为,中国城乡规划发展总体可以分成两个阶段:新中国成立后的前30年是面向苏联,学习和借鉴苏联规划中的思想和方法;改革开放以后的30年则转变为全方位地面向世界各国(重点是西方国家)学习。汪光焘认为,改革开放以来中国城乡规划与国际思潮的交流也可进一步细分为几个阶段:改革开放早期,中国城乡规划主要是向西方学习先进的理念;1990年代,国际的可持续发展共识深刻影响了中国城乡规划的行业发展;21世纪以来,开始积极探索中国城乡规划的本土化特色。

第三,基于国家治理转向的视角。这方面研究的典型代表如黄鹭新、谢鹏飞等,将改革开放以后30年中国城市规划的发展划分为六个时期:(1)以摆脱计划经济约束为特征的恢复重建期(1978—1986年);(2)以走向市场经济并在实践中发展的摸索学习期(1986—1992年);(3)市场化资本和土地制度改革推动的加速推进期(1992—1996年);(4)宏观调控和建设引导控制作用不断显现的调整壮大期(1996—2000年);(5)适应协调多变形势和多元发展的反思求变期(2000—2004年);(6)向和谐社会、科学发展迈进的更新转型期(2004—2008年)。张京祥等基于国家治理演变的视角,从府际关系演变、政府—市场—社会关系演变这两个角度,分析了改革开放40年来中国空间规划体系的发展历程,认为呈现出四个方面的特征:从国家治理体系相对边缘位置走向中心位置;从服务单一目标转向服务多元目标;空间规划的角色不断走向规范化;空间规划的功能从促进增长转变为实现战略引领和刚性管控。

这些观察视角分别展现了改革开放以来中国城乡规划发展演进逻辑的若干方面,但它们之间并非相互排斥,而是相互补充并共同拼贴出中国城乡规划思潮发展的整体面貌。如何整合这些研究视角,同时将观察的时间拉长至新中国成立以来的70年历程,如何理解改革开放前后规划思想的断裂和延续,以及如何从大历史的视角理解十八大以来所进行的规划创新和变革,是我们整体梳理、思考新中国城乡规划思潮发展史的重中之重。

本文拟在以上既有研究成果的基础上,尝试构建一个更为系统、深刻的观察视角,即“一个环境观,两条主脉络”的分析框架(图1),以此来观察、理解、归纳新中国成立70年来城乡规划理论与思潮的总体演进。所谓“一个环境观”,就是必须置于国际国内大环境和国内外思想、理论与实践交流对话的大背景下,才能深刻理解中国社会的思潮和国家治理思想,这奠定了城乡规划思潮形成、演进的整体社会环境。显然,改革开放前后,中国所处的国际环境、国内外思想和理论交流处于剧烈重构的状态,国家和社会治理思想发生显著转变,构成了中国城乡规划思潮发展的重要分水岭。所谓“两条主脉络”,脉络一是指中央与地方政府间关系的演变,这种府际关系格局(尤其是央地关系)构成了城乡规划治理功能(在国家治理体系中的角色位置)和治理思维(如突出增长效率,还是突出秩序维护等)的重要观察角度;脉络二是指政府、市场、社会间关系的演变,这进一步决定了城乡规划在国家社会治理体系中的属性定位(是落实计划的技术工具,还是公共政策)、价值导向、日常实践等。

图1  新中国城乡规划思潮演进的总体分析框架

据此,本文将新中国成立70年以来城乡规划思潮的演变总体划分为五个阶段(表1):(1)落实生产力布局的城乡规划;(2)极左思潮下的城乡规划;(3)科学理性主义思潮下的城乡规划;(4)增长主义导向下的城乡规划;(5)国家治理体系重构中的城乡规划。有必要说明的是,这种阶段性的划分是为了研究归纳的需要,是对一个时期城乡规划思潮主体特征(而非全貌)的概括。真实的情况是,在任何历史阶段,都存在多种规划思潮的竞争、交叉,甚至是复合等相互作用,历史上的规划思潮随着时代的变迁,可能发生延续与嬗变,在新的历史时期又可能融合新的元素而重现为主流思潮。

表1  新中国城乡规划思潮演进的总体谱系

2  新中国城乡规划思潮的总体发展演进

2.1  第一阶段(1949年—1950年代后期):落实生产力布局的城乡规划

新中国成立之初,国民经济由于多年战争而面临崩溃,同时受到西方资本主义阵营的孤立与排挤,内忧外患的发展环境迫使新中国选择全面倒向苏联。此时西方国家处于战后恢复阶段,经济与就业率保持高速增长,人民物质生活水平显著提升,城市规划理论与实践发展也进入黄金时期。受19世纪乌托邦式规划思想的影响,重物质空间设计规划、终极蓝图式的理性综合规划模式在城市规划理论与实践中占据主导地位。针对二战后人口高速增长、城市空间快速扩张所导致的种种问题,建设卫星城(新城)、有机疏散等规划理论与实践被广泛应用于大伦敦、大巴黎等城市的空间与功能重组之中。

近代中国的传统文化影响式微,一些开埠城市的规划实践曾深受西方规划思潮影响。新中国成立后采取向苏联“一边倒”的国策,停止引用西方规划理论,转而全面学习苏联规划理论与模式。在政治、经济、社会等各个领域建立了自上而下高度集权的运行体制,中央政府通过统一的计划对国民经济社会发展实行全面管理,并通过城市规划向地方政府分配建设资源。将城市作为主要用于工业生产的载体,强调“变消费型城市为生产型城市”,生活空间被极度压缩,城市生活设施则被作为工业生产的配套按照最简单、最经济的原则配置,以尽可能降低工业化、城市化的成本。这一时期的城市规划被作为在空间上落实国民经济建设计划和重大项目布局的工具,其主要职责是服务于工业生产和意识形态的需要,规划思维体现出强烈的自上而下、计划性、指标性和工程技术性色彩。

新中国成立初期的10年间,城市规划被纳入计划经济体系,是国民经济计划的延续和空间落实。这一时期的城市规划作为指导项目布局和城市建设的技术工具,与国家经济社会发展需求紧密结合,在支撑短时间内建立社会主义工业体系方面作出了巨大贡献。另一方面,该时期强烈的计划经济体制特征、急于求成的空想主义思潮,以及对城市现代化的片面性、简单化认知,都束缚着城市规划价值观的正确发展与广泛拓展。1950年代后期,尽管随着中苏关系恶化而不再唯苏联为教条,但是作为新中国城市规划的启蒙蓝本,苏联规划思想与模式在中国城市规划的发展历程中依然具有全面而深远的影响。

2.2  第二阶段(1960年代初期—文革结束):极左思潮下的城乡规划

进入1960年代,随着城市建设高潮的结束,以及系统论思想、人文主义思潮的兴起,西方规划界逐渐展开了对物质空间规划、理性综合规划的反思和批判。1960年代西方世界经济的现代化以及丰裕社会的形成,促进了政治社会思想的多元化发展。凯恩斯主义和福利社会政策占据资本主义世界的主导地位,国家职能得到强化,受到福利国家理念的影响,将城市规划作为一种政治过程的认知理念开始出现。这一时期西方城市规划完成了从“强调功能理性的现代城市规划到注重社会文化的‘后现代城市规划’”的转变,规划更加关注社会公正、多元性、人性化以及城市空间现象背后的制度性问题等,在理论与实践中涌现出深刻体现人本主义精神的《马丘比丘宪章》,以及城市复兴、社会公正、公众参与等规划思潮。

而中国此时正陷入极左的社会思潮之中,“斗、批、改”政治运动席卷全国,经济、社会事业多处于废弛停顿状态,曾经作为落实发展计划重要工具的城市规划也走向低潮。在经历了因国民经济整顿、调整而“三年不搞城市规划”的挫折后,1963年第二次城市工作会议刚刚提出恢复城市规划工作,但随即开始的文化大革命又使城市规划工作全面停滞,城市规划被视为“扩大城市差别”的“修正主义”而受到了批判。文革10年间全国的城市建设和管理呈现无政府状态,只有在应对国家重大工业项目建设需求时,才有限地开展城市规划工作,如此造成了许多无法挽救的损失和后遗症。文革后期,城市规划工作进入缓慢的复苏过程,唐山市震后重建总体规划被喻为“新时期城市规划的先声”,随后一些城市陆续恢复了规划工作。

2.3  第三阶段(1970年代末期—1990年代初期):科学理性主义思潮下的城乡规划

文革结束后,国家迎来改革开放浪潮,首先通过设立经济特区、沿海开放城市等展开试探性的对外开放,西方国家的规划思想与理论随同资本、技术等一并进入中国。此时的西方国家,盛行了近30年的凯恩斯主义逐渐暴露出种种弊端,以撒切尔、里根为代表的新自由主义思潮开始受到推崇。在此背景下,西方国家普遍展开了以提高政府效率为主旨的政府重塑运动,对政府进行企业化改造,产生了政体理论(regime theory)、规则理论(regulation theory)等一系列新的学说。在新自由主义思潮的影响下,西方国家的城市规划尤其是区域层面的规划被大大缩减,城市规划的主动作用被大大收缩,因为国家首要的任务是促进经济增长,必须削减政府管制(包括城市规划),以使市场充分发挥作用,为资本创造宽松的生长环境。

巧合的是中国也是在这一时期开始了改革开放,放松并渐进地取消计划经济的管制,在积极加强与西方世界的交流、学习过程中,中国逐步吸纳了市场经济的思想。首先,开展行政性分权和经济性分权改革——中央政府向地方政府分权,政府逐步向市场和企业放权。对计划体制的渐进式改革,使得国家指令性计划的范围逐步缩小,计划与市场的关系一再被重新定义与认知,于是在这一时期形成了计划经济与市场经济并存且此消彼长的“双轨制”特殊局面。在思想文化领域,也开始主体转向学习、引进西方的理论学说,掀起了以“中西文化比较”“中国文化传统批判”等为主题的思想讨论。这一时期的中西方思想文化交流范围之广、层次之深,被一些学者称为“新启蒙运动”。

为了弥补因文革而导致的中国与西方国家间的巨大发展差距,科学主义的社会思潮在当时的中国蔚然成风,城市规划研究与实践也显著表现出对“科学化”的强烈追求,城市空间被抽象为点、线、面组合而成的系统,数学模型等计量方法被运用于对城市空间演化过程及规律的模拟,在城市规划领域得到应用。这一时期的城市规划非常注重对城市空间演化规律的研究,翻译了许多西方关于城市研究的经典著作,引进了中心地理论、空间相互作用理论、城市空间理论、城镇体系理论、社会区研究方法,涌现出一批具有重要影响的城市规划研究成果。尤其是经济地理(城市地理)等理科力量的介入,将综合思想、科学分析思维引入中国规划界,为城市规划提供了崭新的研究领域、研究视角和研究方法,开启了中国城市规划多元化发展的局面。但是,试图以工具的科学化来代替对城市发展与演化复杂规律的认知具有显著的缺陷,到1990年代后期,“为计量而计量”的研究实践开始淡出中国城市规划界。总体而言,这一时期是中国城市规划科学化、系统化、规范化的重要提升时期,虽然引入并借鉴了大量西方规划思想理论,但既没有关注到中国社会经济发展的环境、路径与西方国家的差异,也未重视西方规划理论在中国的适用性,更缺乏探索建立中国本土化规划理论的主动意识。

2.4  第四阶段(1990年代初期—2012年):增长主义导向下的城乡规划

1990年代初,冷战因东欧、苏联社会主义阵营的解体而结束,以美国、欧盟及迅速崛起的中国为代表的多极化世界格局形成,和平与发展成为全球政治经济的主旋律,全球化进程加快,程度加深。在此背景下,以新劳动地域分工为主导的全球城市体系得到重构,“城市竞争力”得到前所未有的重视,国际上出现了关于城市发展新趋势的广泛研究。全球化竞争、公民社会成长等推动了西方国家的“政府重塑运动”与“治理思潮”,并导致西方国家的城市发展政策、规划策略呈现出鲜明的“企业化”特征。同时,为了应对全球生态危机而提出的可持续发展思想,深刻改变了人类社会的价值认知并开始影响生活与生产方式,“生态城市”“低碳城市”“紧凑城市”等基于绿色生态价值观的规划思潮波及全球。简而言之,这一时期的城市问题变得复杂多样,全球化、协同治理、可持续发展等多元规划观充斥了西方城市规划的研究与实践。

随着全球化进程不断向深度和广度拓展,1990年代初中国顺应时代浪潮进一步扩大对外开放,明确提出建立社会主义市场经济体制,外资大量涌入中国并将其深度链接进全球贸易分工体系,中国成为名副其实的“世界工厂”。在社会思想层面,与全球化、市场化相适应的中国特色“儒教资本主义”思想,既反映了这一时期政府主导与市场化相结合的体制特征,也为这种混合体制的发展与运行提供了重要的思想基础。在这样的内外交织背景下,中国在1990年代推进了分税制、分权化、城乡土地使用制度、住房市场化等一系列重大改革,中央政府在赋予地方政府更多权力、更多可支配资源的同时,也将更多的增长压力转移至地方,促成了“增长主义”政策体制与整体环境的全面形成。以GDP增长为目标导向的城市政府,在激烈的区域与城市竞争中普遍形成了增长型的治理模式,表现出强烈的“政府企业化”特征。

这一背景下的国家和社会治理思想、央地关系调整及市场化转型,都深刻地影响了中国城乡规划的理论与实践选择。不同于西方国家普遍通过“去规制化”(de-regulation)的方式去适应市场经济的发展,中国选择了强政府主导下的市场化路径,在经济发展的许多领域,政府的角色作用不仅没有削弱,反而得以强化。在“GDP锦标赛”的驱动下,政府甚至直接充当了市场的运动员,通过直接投资、招商引资、设立为数众多的投融资平台等方式直接参与经济活动。这一时期的城市规划在相当程度上是支撑政府实现增长主义目标的手段,成为地方政府经营土地等城市各类资产、管控空间秩序和营造景观环境的重要工具。规划作为促进地方经济增长的工具,在保障城市空间总体秩序,塑造良好景观环境的基础上,其重点任务是提高城市竞争力,促进城市发展。为应对和实现这样的目标,无论是1990年代初控制性详细规划的发展与全覆盖,还是2000年代初城市发展战略规划的普遍兴起,都体现了这一时期城市规划“一枚硬币,两面属性”的特点。

单一增长目标导向下的经济高速发展与快速的城镇化进程,迅速暴露出种种问题:城市空间无序扩张,城乡之间、区域之间发展不平衡加剧,经济增长与社会、文化、生态等多元发展目标之间极度失衡……鉴于这些情况,2002年中共十六大召开后不久,中央就提出了“科学发展观”“五个统筹”的战略思想,意味着国家试图扭转以往以GDP为中心的经济发展方式,强调促进经济、社会、生态各个方面的统筹,尤其是开始关注民生、区域和乡村,规划的工作领域也真正开始从“城市规划”拓展至“城乡规划”。在2008年新实施的《城乡规划法》中,城乡规划的属性明确实现了从“工程技术”向重要“公共政策”的转变。波兰尼的“双向运动”理论为国家推行积极的社会文化和生态保护政策铺垫了重要的思想基础,受到这些思潮的影响,区域协调,城乡统筹,可持续发展,低碳城市,公众参与等理念、理论和技术被广泛引入中国的城乡规划,相应的研究与实践探索得以大规模展开。

然而,增长主义模式的巨大惯性难以在短期内根本扭转,地方政府仍然奉行增长主义的发展策略,中央政府与地方政府之间的发展价值取向、关注的核心利益产生了越来越大的偏差,其中发生在房地产领域的央地博弈就是一个典型。2008年在全球金融危机爆发后,中央政府显著加强了再集权化的步伐,中央与地方政府之间的博弈关系在城乡规划实践上有着生动的表现:地方政府试图通过编制种种非法定规划来突破上级政府尤其是中央政府的规制,而中央政府则试图通过上收城市总体规划审批权、强化总体规划督察等手段来遏制地方的发展冲动……城乡规划在服务国家新发展理念与满足地方增长主义诉求之间艰难平衡,缺乏一以贯之的内在价值体系和行为准则,表现出比较明显的“价值观分裂”。

2.5  第五阶段(十八大以来):国家治理体系重构中的城乡规划

2010年代全球进入后金融危机时代,全球生产贸易分工格局及金融体系发生深刻变化,以美国为代表的一些发达国家转而采取贸易保护主义、反全球化的政策,中国发展的外部环境日益严峻。中共十八大以来鉴于新的国际国内形势,中央作出经济步入“新常态”的判断,提出深化改革、美丽发展、创新发展等一系列新目标以及“五大发展理念”,这些意味着国家发展的价值取向、模式与路径都发生了根本的转变,中国持续了近20年的增长主义模式走向终结。

新时代中国的国家发展纲领,不仅要应对和消化增长主义时期累积的种种问题,而且要在更高的目标征程中化解“美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”,实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。为此,国家治理思想和策略也进行了大刀阔斧的改革调整,主要表现在三个方面。(1)在治理模式上,更加强调顶层设计和政治秩序,中央通过一系列制度建设和机构改革,基本实现了对地方长期奉行的增长主义治理导向的有效遏制,政府、市场与社会的关系朝着以法治为基础、边界更加清晰、运行更加规范的方向转变。(2)在发展模式上,从GDP优先转向关注人民群众对美好生活的向往,注重乡村振兴、精准扶贫,努力缩小社会贫富差距;强调保护生态环境,建设美丽中国,“绿水青山就是金山银山”成为新的发展理念;强调经济转型发展、创新发展,努力提高中国产业的核心竞争力,提高在全球产业价值链中的地位。(3)在社会思想领域,提出要增强 “道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”,形成了“新时代中国特色社会主义思想”体系,并提出要为世界发展提供解决问题的“中国方案”。

在此背景下,城乡规划的功能角色、社会认知及其思想方法均发生了显著的变化。首先,从治国理政的高度来认识、理解城乡规划。也就是说,城乡规划不仅从工程技术明确转向了公共政策,而且成为国家实现治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,要在国家多层级治理架构下发挥重要的规范、协调作用,同时在政府—市场—社会关系调整中发挥更加突出的作用。为此,国家在经历了几年的“多规合一”试点探索后,最终决定通过机构调整将城乡规划职能划入新组建的自然资源部,从而构建统一的国家空间规划体系,实现对中央—地方各级政府事权的重构。通过空间规划治理体系的整合,国家希望建立起上下协调统一的空间规划体系,通过空间规划权力与责任的优化配置,达到以下目的:(1)理顺政府间关系,确保自上而下的空间干预政策能有效地传导到地方尺度的空间发展实践;(2)厘清政府—市场—社会边界,使空间规划在公共权力边界范围内更好地发挥调控市场、调节社会的功能;(3)最终使空间规划更加有效地推动国家发展转型,有序管理国土空间利用,有力推进生态文明建设。

其次,城乡规划的价值取向发生重大转变:从长期以来强调(或者事实上)促进城市经济增长、城镇化数量水平提高等“数字目标的增长”,转变为关注以人为中心的新型城镇化,促进高质量发展、区域协调发展、城乡可持续发展、社会和谐共享等一系列“社会目标”的实现。新的国土空间规划势必要求中央、地方各级政府承担起更加综合有力的资源、空间管控职能,从而实现对资源的更好保护与更高效利用,促进形成更加均衡的国土空间格局。

第三,城乡规划的内容重点发生重大调整:从长期保障城市发展增长的需求转变为生态优先、引导发展、刚性管控,不再是“以需求定空间供给”,而是首先要明确生态环境保护的基底,以空间供给来约束发展需求。在借鉴西方国家增长管理、生态城市等规划理论与实践的基础上,近年来各级城市广泛展开了划定生态红线、永久基本农田边界、城市增长边界的工作,明确各类空间分区与用途管制要求。同时,强调对“城市双修”、存量空间更新、海绵城市、智慧城市等一系列规划实践的探索,上海、北京等城市新一轮总体规划中都明确将“建设用地减量”作为重要目标。

第四,强调中国本土城乡规划的理论与实践探索。中国的城乡规划思想、理论与实践长期向苏联和西方学习,出现了一些石楠所批评的“一手的实践机会,二手的规划理论”的尴尬现象。十八大以后在“四个自信”的指引下,中国城乡规划的理论与实践发生了明显转向,强调构建中国本土城乡规划的理论体系,增强民族自信,传承中国文化,总结中国经验,进而向世界贡献解决问题的“中国方案”。这一方面表现为近年来学界对于中国本土城乡规划发展思想与经验总结的学术成果大大增加,另一方面表现为通过雄安新区规划、北京通州副中心规划等来探索实践“中国方案”。

第五,强调城乡规划的引领地位、科学性、严肃性与持续性。中央及习近平总书记对于城乡规划高度重视,先后召开了中央城镇化工作会议(2013)、中央城市工作会议(2015),发布了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(2016)等重要文件,提出要认识、尊重、顺应城市发展规律,科学决策、科学规划;明确了城乡规划的重要性尤其是城市总体规划要发挥“战略引领、刚性管控”作用;提出要坚守规划要求,要坚持“一张蓝图干到底”,要有“功成不必在我”的持之以恒精神。

总之当前及未来一段时期内,中国城乡规划都将处于功能、角色和思想方法的重大转型、重构期。新时代的规划变革思想能否完整实现以及如何实现,将给新时代中华民族伟大复兴的“中国梦”作出哪些贡献,又将带来哪些新挑战与新问题,仍将是一个有待持续探索的课题。

3  新中国70年城乡规划思潮演进:变与不变

3.1  对城乡规划功能属性认知的不断变化

新中国成立70年尤其是改革开放40年以来,城乡规划在功能角色、思想方法和内容方面的变化,明显受到国际国内经济与社会环境、国家治理理念与模式、中外规划思想碰撞等状况的深刻影响,对于城乡规划功能属性的认知也经历了不断发展、提升、转变的过程。在新中国成立初期,中国的城市规划一边倒向苏联学习,城市规划作为国民经济社会发展计划的空间延伸,是落实国家发展计划的物质空间载体与营造技术。随着市场经济体制的逐步确立,特别是城乡土地使用制度改革、土地有偿使用制度的建立,城市规划一定程度上从过去落实国民经济社会发展计划的“被动载体”转化为引领发展、管理建设的“主动工具”,城市规划对于城市土地空间等资产的“经营”具有重要而现实的作用。2000年代初,面对市场利益驱动、快速工业化、高速城镇化带来的社会利益分化等诸多矛盾,规划引入了西方的倡导式规划、公众参与等理念,城乡规划被认为是协调城市增长与资源环境、社会发展等诸多矛盾的一项重要公共政策。十八大以后,在推动国家治理现代化和加强发展秩序管控的背景下,从城乡规划到空间规划的改革,使其作为国家治理体系重要组成部分的角色更加凸显。总之,在新中国70年发展历程中对于城乡规划功能属性的认知,伴随着国家社会经济发展、中外规划思想交流碰撞而不断变化,呈现出强烈的时代响应性。

3.2  中国城乡规划思潮的渐进融合式演进

简要而言,战后西方规划理论与思潮的演进经历了乌托邦式综合规划、理性过程规划、倡导式规划、新自由主义规划、后现代主义规划等阶段,在时代发展过程中不断推陈出新,后一阶段规划思潮的发展往往建立在对于前一代规划理论和方法深刻批判的基础上,这与西方社会长期富含的批判性精神具有密切的关系。

而中国城乡规划思想更讲究传承、延续、发展,这大抵与中国传统文化中的中道思想以及采取的渐进式改革路线策略有关。例如:1978年后的中国经济改革选择了渐进的“双轨制”,而不是激进地一步转变为市场经济制度,通过逐步开放,逐步引入市场因素,培育市场经济的主体与社会认同意识,逐步改变原有计划经济制度构成和所有制成分。在此背景下,1980年代初中国城乡规划虽然也引入了西方的一些理论思想,例如城市总体规划理论方法、国土规划的理论与方法、城市结构形态研究等,但基本属于“术”的层面,当时规划的主导价值观仍然是计划经济思维的延续,直至1990年代初随着中央明确提出建立社会主义市场经济体制,城市规划的计划主导思维才发生显著的改变。又如:虽然2000年代初呼应国家“科学发展观”“建设和谐社会”等一系列新要求,城乡规划越来越重视协调多元主体利益,体现多元社会诉求,关注社会公平等思想,但是主体上仍然在高速经济增长环境中扮演着“促进增长的工具”角色,直到十八大以后才在新发展环境中实现根本的转变。

总之,改革开放以来,中国城乡规划实用性地借鉴了当代西方许多规划思想理论,与中国城镇化实践相结合形成了中国特色的“杂烩式”规划思想、理论和方法体系,其中,理性规划思想是根基,融汇了精英主义乌托邦、倡导式、市场主义、后现代主义等思潮。有趣的是,这些思想和理论元素在中国场域的关系不是呈现为非此即彼、相互排斥的状态,而是相互补充完善,这构成了中国城乡规划思潮演进的一大特色。

3.3  中国城乡规划不变的实用主义路线

在西方国家的语境中,城乡规划主要是被作为一种约束市场行为、追求社会公平的公共政策,公平正义历来是其核心的价值观,规划理论与实践充溢着不同价值观和利益的冲突,是一个高度政治化的领域。1980年代后受新自由主义的影响,西方国家的规划实践中形成了一定的去政治化态势,规划越来越服膺于市场逻辑的、中立的机制,从过去深度介入政治价值的激烈论辩,逐渐转变为关注如何更好地服务经济增长、提高城市品质等问题。但即便如此,西方的城市规划理论与实践依然是高度政治化的,一直充当着社会矛盾和利益冲突的重要发泄口(outlet)。

而在中国,城乡规划总体上很好地实现了理想主义、理性主义与现实主义的统一。即使在政治运动构成社会活动主题的计划经济时期,城市规划的政治化特征也不明显,主要是作为落实国民经济发展计划的一种技术工具,城市规划虽然将空间资源集中投放于国家资本积累过程,但在集体消费供应中注重分配的平均性,在当时也较好地协调了社会矛盾。改革开放后,中国的城市规划总体上一直表现出“去政治化”特征,1990年代在市场经济逐步建立过程中,中国城市规划表现出对于经济理性和技术理性的尊崇,规划很好地起到了促进增长的作用,而没有像西方国家那样站在“反市场”的角度。2000年代初以后,随着国家强调在快速增长中统筹协调区域、社会、环境等诸多矛盾,城乡规划显著增强了对区域统筹、城乡统筹、绿色生态、社会公平等的关注……总之,中国的城乡规划紧密地跟随政府的大政方针调整而变化。中国规划理论与实践中虽愈来愈强调扩大公众参与,但始终坚持上下制衡的精英主导范式。由此可见,中国的城乡规划并非简单囿于某种固定的价值观基础,而是与时俱进地不断适应、调整,规划不是市场、增长的敌人,而是凝聚社会广泛共识的粘合剂,这就是中国城乡规划思潮遵循实用主义路线的重要体现。

在新中国成立70年的发展历程中,许多学者批评中国的城乡规划没有结合规模空前的城镇化实践而创造出本土的规划理论,这固然值得中国城乡规划界进行整体反思。但是换一个角度来理解,我们是否可以认为,中国规划界不固守某种确定的价值观,不陷入某种先验思维的窠臼,而是针对实际环境、实际矛盾、实际需求,采取及时选择性引进、本土化消化应用外来的规划思想理论与方法,确实起到了在复杂环境中快速解决问题的实用效果。所以,中国城乡规划思潮演进呈现出的这种实用主义路线,到底是中国规划学人在本土理论建构方面的失职,还是一种值得思考的中国式智慧?这确实是一个有趣的话题。

4  结语

新中国成立70年,中国的城乡规划走过了曲折起伏的风雨历程,成就巨大,挑战严峻。面对新的国际国内发展环境和国家治理现代化的要求,2018年中央决定将城乡规划等分散的空间规划职能一并划入新组建的自然资源部,并构建统一的国土空间规划体系,这是一个具有划时代意义的重大标志性事件。城乡规划职能与行政隶属部门的重大调整,对城乡规划(或“国土空间规划”)的发展未来影响如何?将如何深刻改变国家、社会、规划人对于空间规划的认知与思维?70年实践探索积淀的城乡规划经验与体制,哪些是历经岁月磨砺之后仍然需要延续、传承、发展的?在这样一个新的历史起点,这些都是我们需要慎重思考的问题。

作者:

张京祥,南京大学建筑与城市规划学院,教授

陈浩,南京大学建筑与城市规划学院,副研究员

王宇彤,南京大学建筑与城市规划学院,硕士研究生

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