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樊杰VS杨保军:关于区域发展格局、都市圈、湾区等热点问题,他们这么说……

2019-12-12 09:03 来源:中国城市规划网

导读

10月19日-21日,2019中国城市规划年会在重庆举行。中国城市规划(中国城市规划学会官微)在年会期间策划了“大咖对话”活动,探讨我国城市规划各类问题,超大信息量,超多知识点,快来一睹为快吧!

本期“大咖对话”邀请到了学会副理事长、中国城市规划设计研究院院长杨保军,和学会副理事长、中国科学院战略研究所副院长、研究员樊杰。让我们一起看看他们都展开了哪些精彩对话。

大咖对话:樊杰VS杨保军

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一、如何理解优化区域发展格局

杨保军:樊老师,今天咱们一块聊一聊都市圈,这也是最近的一个热门话题,十九大报告提出了“实施区域协调发展战略”,为什么在这个关键点上提出来要进一步优化这一格局?另外对于都市圈,大家比较关注的 “候鸟现象”,它的本质是什么?从未来来看,都市圈怎样实现绿色发展?基于您多年的观察、研究、实践,请给我们分享下您的一些认识。

樊 杰:优化区域发展格局作为十九大提出来的一个战略任务,实际上它有着一脉相承的过程。2015年,在中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中就明确提出,到2020年,生态文明体制改革的目标之一是构建起国土空间开发保护制度,优化国土空间开发保护格局,其实也就是优化区域发展格局。

(一)把握优化区域发展格局的基本原则

原则一:生态优先

从生态文明的视角来说,无论早期还是现在探讨优化国土空间开发格局,首先强调的就是人口经济布局应与资源环境相匹配、相协调这一重要理念,这也是未来优化国土空间开发格局的一个重要原则,我们现在称之为“生态优先”。

实际上过去区域发展的基本模式是按照“以资源环境为代价”的发展方式,在我们中国实现人均GDP一万美元之前,其发展的比较优势也确实是低廉的资源供给,包括土地资源供给、环境准入低门槛、廉价劳动力等;但在实现人均GDP一万美元的发展门槛后,出现了一些问题:一方面,资源链断了,也就是说资源供给是有限的,不可能按照资源无限制扩大来扩大生产了;另一方面,环境容量是有限的,环境污染已对人民生活、健康产生了极大的危害;第三,劳动力成本提升,必须转型发展。这就意味着现在和未来人口经济的优化首先要与资源环境相匹配,这是发展的重要原则。

原则二:经济、社会、生态效益相统一

区域发展中也不能简单的只强调生态,而应强调经济、社会、生态效益相统一。如果一个发展生态的区域,其经济收益,特别是直接关系当地老百姓生活福祉水平的这部分收益,达不到相应水平的话,建设生态也不可能成为一种自觉的行动。

反过来对于人口经济集聚的区域,也不能在推进工业化、城镇化的过程中,忽略了生态保护以及对生态效益的提升。所以生态、社会和经济效益相统一,这又是区域发展格局的另一目标。

党的十八大以后的很多重要文件中,均提出未来区域发展格局优化的基本原则,就是人口经济和资源环境要相均衡,经济、社会、生态效益相统一,我觉得这是一个很重要的发展理念和原则。

(二)缩小区域及城乡发展差距

中国在实现人均GDP一万美元的过程中,确实区域及城乡存在发展不平衡和不充分的问题,也是现在我国所说的不平衡、不充分矛盾中最突出的一个表现。如沿海和内地之间的经济发展水平的差异,并没有实现我们既定的所谓区域协调发展的很多目标。1999年开始推进西部大开发的初衷,就是想要一部分先富起来的地区带动另外一部分富起来,实际上快20年过去了,区域协调的目标并没有得到应有的效果。

而且新的区域问题又出现了,所谓的南北差距,原来说南方GDP占55%左右,现在已经达到65%,就是要充分认识不断扩大的区域发展差距或者是不断改变的区域发展格局。当然在这里面还有一个很大的问题,就是城乡差距的问题,城乡差距扩大已成为制约我们国家经济社会发展的重要因素,所以“去差距”很重要。

(三)集聚过程中实现均衡

对于未来优化区域发展格局的战略趋向的讨论有很多,中国如何适应这百年未遇的大变局?未来,中国区域格局将会走向何方?是实现大的空间协调过程中的一般性均衡,即缩小差距,还是说另外的发展战略,这其中都市圈就被提到了战略位置。

以我个人研究和我的团队长期的工作为基础,我们认为未来中国区域发展大的战略格局应该是在进一步集聚过程中实现均衡。也就是说未来我们的人口和经济还是会进一步向以城市群(也包括都市圈)为主体的区域进行集聚,来提升它的经济产出效益。在这个过程中,我们国家社会和生态整体效益也得到了提升,而这种人口和经济同步向都市圈集聚的过程,也符合全球发展的一般规律。

杨保军

根据您刚才的阐释,对于这次提出来的“优化区域发展格局”是不是可以归纳为三点,一是与过去相比,发展目标不同了,过去主要是做大,利用成本优势,每个城市都做大,先把它做起来再说,但是现在不能仅仅立足于做大了,实际上是要提高质量,既包括经济质量,也包括环境质量、社会质量,就是高质量发展,由高速到高质量,这是很大的目标变化;二是如何实现经济、社会、生态三者的统一;三是要解决不平衡的问题,在这个过程中,我们还要遵循一些基本的规律。

二、从国际合作大背景,探寻区域发展新空间

杨保军:讲到这个话题,大家关注面比较多,比如在集中的前提下兼顾区域均衡。但进入新时代,我们还面临着一个很大的问题,既然是百年未有的大变局,我们从国家尺度上来思考这个问题时,就必然要统筹国际、国内两个大局。因为中国在发展崛起中,越来越接近国际舞台的中心,特别是在构建人类命运共同体,推动世界可持续发展或者说生态文明建设过程中,扮演着越来越重要的角色。在“一带一路”倡议合作中,合作共赢的理念很重要。如果说过去我们强调的是城市与城市之间的竞争,而现在则更强调合作共赢,就是由零和博弈进入到合作共赢、分工协作。“一带一路”推进五年多来,取得了不小成效,当然也面临很多挑战,但越来越多的国家加入进来了,比如亚投行除了美国、日本以外,其他的国家纷纷加入,而且运行情况良好,因为它致力于基础设施建设。

也有一些日本学者在研究,就是说国际贸易的三种方式,即海运、陆运和空运,其中空运快,但体量小、成本高,海运运量大、速度慢,而原来的陆运不足以支撑。但在高速铁路时代,有竞争、有时效,也就是说欧亚大陆板块,甚至包括东南亚、中亚、南亚,整个这一带将来可能会有一个新的前景。

这种贸易之间的来往,包括产业之间的合作,会给我们国家未来区域格局带来哪些影响,您不妨展望一下?

樊 杰:未来对于一个国家区域方面的考虑,确实应该放到国际大背景下,因为我们现在称之为流空间,包括信息流、技术流、金融流、人才流、物质流、能源流等等,其实这些流就成为任何一个区域发展两种资源和两种市场的重要依托、重要要素,所以不管是区域发展战略还是区域发展模式都需要放到这个大格局中去看中国区域发展。

第一,对区域性国际化和国际性区域化的理解,要考虑远程和近程合作,如果放到国家这种大尺度来看远程合作,对中国最大的影响就是中国必须尽快打造出一批具有全球影响力的产业经济高地和高质量发展制高点,从全球来看,这种制高点对未来具有广泛影响力和制衡力。

欧盟在全球化中着力打造重要的集聚区域,这是应对全球化过程中获得地区利益最大化的一种模式。另外北美也和欧盟类似,它们采取的区域战略基本上还是城市群或者大陆式联名区域,美国基本上是环美国整个周边区域,从东北角、五大湖区域,到加利福尼亚沿海地区,欧盟是两个香蕉型的城市群的结构。要想在全球范围内和这两个区域进行竞争,中国必须做相应的应对。

通常认为日韩和中国的沿海地区,一直可以再向下延伸到新加坡,也就是环太平洋沿海区域,能够与这两块区域进行抗衡。而在这个区域里,真正能够向内陆纵深的其实是沿着中国长江经济带向内纵深,所以中国在这个大的世界经济圈中打造第三极或者三极之一的环太平洋区域中,中国的环渤海、长三角、珠三角以及长江经济带构成了整个未来世界经济格局中,能够抗衡的最新的核心区域,所以这个区域又是我们国家城市群的最核心区域,包括环渤海、长三角、京津冀、长江中游、成渝五大城市群地区。中国城市群地区,特别是这五大城市群地区,未来在全国进一步提升它的竞争能力,其实是有应对全球战略国际需求的。

第二,从“一带一路”格局来看,中国向西开放已经是一个很重要的发展趋势,这改变了我们长期以来靠沿海、向东开放为主的大的格局系统,这为中国西部带来了很好的机遇,特别是那些临边区域,在近程合作方面已经产生了很好的影响。中国现在南北差距不断扩大,这包括北方地区经济比重不断下降,长三角和珠三角区域经济比重比重不断提升。其实还有另外的力量,就是我们过去称之为海峡西岸,实际上是东南这个条带,还有小西南区域,就是云南、贵州、广西区域的发展,这两个区域在我们国家丝绸之路和对外近邻合作过程中起着很重要的作用,特别是在东盟合作方面,在中国南亚半岛合作上起了重要作用,而这个地区又是全球范围内人口相对集聚、稠密的地区,且经济发展体量增长很快。

在这个过程中,“十四五”乃至更长一段时间里,如何使长江以南区域网络化,加强城市之间联系,形成一个有竞争力的区域板块,成为“十四五”和2035年所要关注的问题。

基于这个思想,我建议不要急于去扭转南北差距问题,应该顺应这个过程,把南部的发展潜力更进一步的激发出来,夯实起来。

第三,像西部的大环境已经具备了这样的条件,未来包括我们国家开发的国家一级主轴,如何向西部进一步延伸,一方面能够更好地承接沿海地区先富起来的带动作用,另一方面利用“一带一路”向西发展的重要机遇,真正成为“一带一路”的前沿基地。像新疆等区域,完全可以打造成中国面向西部“一带一路”开放、开发的重要区域,包括产业发展的重要布局区域,物流、货流过程中的重要区域,所以从全国的国土空间开发整体格局上重新塑造中国整个西部的发展格局,是一个重要的思路。向西打通更多的通道,建设相对适应于地区、更多向外联系的交通物流和人流组织的方式,使其在互通互联过程中,获得更多,包括节点优势、区域集聚板块优势,形成若干个增长极和增长点,带动整个西部发展。

杨保军:你讲的这三个重要的点很值得我们关注,第一就是高地,在未来我们迎接全球化竞争合作过程中,我们需要一些更能够代表国家实力,更能够影响世界经济的一些高地,而不是靠多,势能、影响力、科技水平都有待提高,就是说我们现在并没有攀登上这个高峰,这点很重要。过去,中国一贯认为自己是世界的中心,特别喜欢“中”这个字。美国人也有抱负,但他们却说自己应该成为闪耀的山峰之巅,一览众山小。基于这点认识,那就有可能不是先急于去拉平,而是该担当的核心的点还得有,比如创新中心、金融中心、管理中心、文化中心,这值得我们政策制定者来思考。

第二就是潜力地区,你刚才提到的西南地区、东南地区,它们在历史上都曾起过很重要的作用。如早期海上的丝绸之路时期,泉州一带的地位、作用和影响力就很大。东盟作为一个有影响力、新兴的板块,其人口和经济体量都很大,不可小觑。在临近东盟的广西一带,如果有一座像上海那样的城市,哪怕是像深圳、广州这样的城市,我认为它对东盟的合作、贸易、经济社会文化影响力方面都会大不同,怎么来把握这些潜力地区是值得关注的。

第三是往西,国家一直都很关注这条重要的通道,从早期的秦皇岛一线,到后来开通的中欧这条线,虽遇到了很多困难,但已经慢慢的带来了很大的变化,甚至引起了欧洲产业分工布局的变化。

比如说中国远洋运输集团在希腊建设的港口就很成功,而且由此带动了那边的制造业、贸易的变化,引起了欧洲空间上的变化。这是一个缓慢的过程,但它的信号是积极的。从国际国内两个大局来看区域格局的优化,有利于我们做出既具有前瞻性,又具有现实性的应对。

三、如何认识都市圈候鸟现象?

杨保军:对于大家都关心的都市圈候鸟现象,您怎么看?至于都市圈内部的通勤,我认为不应该归为候鸟现象,它是每天发生的事情,对此也请您谈谈基本看法。

樊 杰:中国在整个城市化过程中出现了很多其他国家,特别是发达国家少见的一些特征,发达国家的城市化基本定义是农村人口变成城市人口,但与此同时,农村人口基本上把他的生产资料和生活资料都放弃了,所以人、地同时城市化,生产方式、生产资料占有方式也城市化了。而我们农民工的基本特征是同时具有两个空间的生活,不管他在城市占据了多么小的生活空间,但是两边都占有生活空间,这实际上对中国在有限的国土资源条件下是一种浪费,对于城镇化的本质含义也是大打折扣的,这个过程应该说它不只是在自然资源配置上的,更多是体制机制层面上的。

简单来说,一个农民在他丧失自己原有生产生活资料的过程中,他的收益无法满足他在城市换取的另外一种生产生活资料时,他的最基本的稍微体面一点的成本需要无法达到,换句话说,我们的城市化过程中对农民的转换过程某种意义上还是不公平的,当然这也与所处的历史发展阶段有关,一万美元之前,很多积累的过程确实是一部分人、一部分地区利益的相对不公平的损失所获得的一种增长方式,所以未来这种增长方式一定要彻底改变,这种改变是城镇化的本质需要,也是以人为核心的一种需要,我觉得这是中国的城镇化的第一个特点。

中国城镇化的第二个特点,就是很多国家在郊区化过程中,由于“城市病”的泛滥,使得有经济能力的人率先离开了城市中心,搬到郊区,但这个过程往往也是以放弃城市的居住空间,在郊区重置生产空间,这个过程中城市空间及土地的浪费不算很大,我们也采用了很多建设新区的方式,或者摊大饼的方式。

通过对亦庄、辽宁沿海等地的调查,发现很多人在老城和新城新区均拥有住房。这种现象,无论在都市圈中、城市群中还是大的中心城市和周边的区域关系中,不能仅仅从节约用地资源这个角度上予以制止,而应该从制度层面上进行管理。

还有另外一个是有钱就任性,冬天海南岛一套房,夏天东北一套房,这就导致了中国大量的城市住房空置,也导致国土空间在居住空间层面上的低效率利用。由于以资源为代价的增长方式使得很多地方政府低成本或零成本出让土地给工业用地,导致工业用地上极端浪费。

杨保军:大概同等产值下工业用地比例是美国的10倍,我们的工业总产值在2014年、2015年的时候与美国接近,都是20万亿左右,但工业用地却是它的10倍,而日本比美国还节约。

樊 杰:我们的人均GDP是美国的1/6,工业用地效率却低很多,本来中国的人均资源,特别是战略资源,往往都是全球平均水平的一半,没有资格再去浪费。以资源为代价获取经济增长,还可以理解成发展阶段使然,但资源浪费是绝对不应该被允许的。中国的这三种现象导致了资源的极大浪费,单位土地的产出率低,那就是竞争能力的损失。未来企业将面临土地成本、劳动力成本、环境治理门槛的不断提高,会影响到企业的竞争力。这种以资源为代价的企业如果不进行产业转移,就会走下坡路,这样的过程对中国整体经济发展的规模效益也产生影响,所以它不光是一个资源问题,还会带来经济问题、就业等社会问题。看上去是一个很小的现象,但带来的却是本质性的损失,对中国就是致命的伤害。

杨保军:对,这个现象将对我们的发展思路、经济发展模式产生影响。关于这个问题,我们要注意到,所谓候鸟现象,其实就是农村人口在都市区找到了工作,他们想留下来而留不下来,这是由制度造成的,是不公平的,也是对社会发展不利的。中央政府注意到了这个现象,所以在加大力度推进市民化工作,从小城市放开,再到中等城市、大城市、特大城市。现在除了千万级以上的城市外,连五百万级城市都进一步放松了落户要求,这说明国家从长远、整体上也希望减少长距离的候鸟现象。

那么为什么中央推了很长时间,还那么缓慢呢?地方政府在承接这些人落户的时候,在教育、医疗、卫生、保障、住房这些方面都要有财政支出,有一个公共服务和公共产品的问题,所以这是缓慢的,当然这也是阶段性的,一个健康的社会是不应该长期存在这种现象。如果有少部分人愿意双栖,就要另当别论了,至少从学术的角度应该要尊重他们的意愿,要区分不同情况。所以关于这个现象,我觉得它不是越来越尖锐,而是越来越朝着好的方向发展。

四、如何推动都市圈绿色发展?

杨保军:大家比较关注如何推动都市圈绿色发展,还请樊老师给大家分享一下您的思考。

樊 杰:绿色发展或者说可持续发展,对任何一种区域类型或者城市空间形态,本质要求是一致的,都是要节约、集约地利用资源,减少排放,减少污染环境,积极地去保育和修复,甚至整治生态,以提高自然承载能力,我觉得它的整体方式应该是基本一致的。

都市圈作为一种特殊的城市形态,它最主要的表现就是人口和经济集聚规模、占地面积都比较大,包括中心城市和它周边所连带的所谓圈内的紧密合作的城市居民点,无论以何种形态存在,密度也逐渐变大。从绿色发展的角度来看,由于这种密集所带来的一系列矛盾,在有些地方可能表现的更加突出,要预防并解决这些矛盾。

第一,积极应对人口经济过度集聚所带来的问题。都市圈更需要的是区域性的统筹设计,最好能够把区域性的生态本底和城市的有机组织融合在一起,以应对人口经济过度集聚所带来的问题。

第二,基础设施布局需要统筹考量和统筹设置。城市和城市之间在都市圈内部的相互依赖性和相互作用程度显然加剧了,过去,不在城市群或者不在都市圈范围内的这些居民点,相对空间距离要大一些,处于自然进化阶段。而在都市圈范围内,任何一个城市的布局都可能对另外一个城市产生直接影响,所以基础设施整体的网络布局,特别是涉及到生态环境相关的这些基础设施的配置,需要统筹考量和统筹设置。

第三,产业布局上以生态优先为导向打造合理的产业链。都市圈除了在城市规模功能上有一些差异外,如果放在全球大的区位系统里面,其所包含的任何一个地点的投资环境基本上是均值的,换句话说很容易产生重大设施的重复建设,出现雷同或相似。所以我们要思考如何按照生态优先的思路打造合理的产业链,按圈层有机地组织城市及其周边的功能、开发强度,形成整体上最优的方案。

杨保军

也就是说在推动都市圈的绿色发展中,把每个城市简单的拼起来是行不通的。在都市圈层面,要有效的组织好生产生活,特别是要把生态本底先谋划好,把绿色发展的理念贯穿到生产环节和生活方式中,同时还要贯穿到空间布局、产业布局一系列中,形成真正的、良好的绿色未来。

五、积极应对湾区发展的风险和挑战

杨保军:湾区一直是一个热门话题,也上升到国家战略,从学术的角度来看,湾区的城市群面临着哪些风险和挑战,如何来确保它的韧性发展呢?

樊 杰:湾区是在城市密集区域组织过程中形成的一个特殊的地理本底条件下的组织方式,其实地理本底所带来的对于城市发展的影响,风险和着力点都具有很重要的关联性。

首先,规避生态风险。湾区拥有一个共同的海域,这海域从某种意义上来说也就成为湾区沿岸的人口和经济的资源来源以及排污场所。在这种情况下,如何通过资源的合理配置,特别是海域环境总量的共同管制来倒逼湾区城市发展,是一个需要关注的问题。因为这样的密集过程往往给湾区带来很多影响,一旦遇到海水交换能力差的时候,污染物排放很容易沉淀下来,形成稳固持续型的污染,所以我觉得这是一个风险。

第二,避免各自为政。因为处在湾区,港口条件基本上不会有太大的区别,很容易形成湾区内每个城市都有自己的港口,如何协调港口城市群的有机建设,确定主副港及相互之间的匹配,就要打破过去各自为政建设的弊端。

第三,理顺湾区与腹地的关系。因为湾区作为面向海洋的前沿,在考虑湾区每个城市发展的时候,还要考虑它跟腹地的关系。但是很可能湾区所有的城市拥有的是共同腹地,在这种情况下,经常出现的是一个城市在测算自己港口规模的时候重复计算腹地,所以在这个过程中如何形成湾区整体与腹地的关联,又是需要我们在空间治理上和制度匹配上,乃至从国家更高层次的规划层面上共同关注的问题。

第四,从整体上进行统筹规划。以岸线为例,对于这一重要的资源,至今仍然存在着把生产类岸线(港口、工业基地、城市建设)作为最主要的岸线布局,而忽略掉生活类、旅游类以及生态类岸线。所以如何合理地控制岸线开发强度以及岸线岸段的合理布局,以及沿边景观的整体设计,都提出了更高的要求。对于湾区而言,从地理的角度它是一个大尺度的景观系统,任何一个建筑物或者局部的区段,都有可能毁坏整个湾区的高品质。所以需要对湾区从整体上进行统筹规划、顶层设计,这比其他的城市显得更为迫切。

杨保军:正因为湾区可贵,所以又很敏感,需要我们精心雕琢它、珍惜它。像珠三角湾区无疑是我们国家湾区中最闪亮的一颗,在与国际上的其他湾区相比,它还有一个要关注的短板,就是东京湾、旧金山湾都是海湾,但粤港澳湾区其实是海湾和珠江入海口,环湾区实际上包含了珠江口,这样来说它的生态更敏感,它的环境容量跟整个海湾相比要小,也就是对环境的要求更高。当然如果把它保护好了,它的多样性就更丰富了,所以更要值得注意。

在环珠三角那些城市,刚才你提到的那些情况2000年左右就存在,比如港口的过度竞争、腹地的过度争夺等等,在竞争和协作过程中,慢慢地这些问题大家有了共识,现在朝良性方向在发展,这是一个好的现象。但是现在他们的竞争意识还比较强,协作意识还比较弱。从国家的角度、整体角度,从共同营建一个高品质、高质量发展的样板地区角度,我们还要思考哪些理念和思路应该转变。

六、韧性城市建设需要成本思路

杨保军:关于湾区、沿海地带韧性问题,特别是在全球气候变暖、海平面上升等方面有什么前瞻性的思考?

樊 杰:气候变化专家指出,中国沿海海岸受到气候变化的影响程度在全球是属于风险等级评价较高的区域,特别是长三角区域风险更高一些。在可预见的未来里,虽然我对气候变化对珠三角区域的影响没有更多的研究,但是中国的沿海城市在城市发展上都有一个基本倾向,就是包括上海、广州、天津这些所谓的海岸城市,其实离海岸都有很大的一块距离,那么这块距离往往都成为政府向海发展布局新区、新的建设地的选址地方,而这一块恰恰是海拔水平比较低,地基条件不是很成熟的地方。在这种情况下,包括地下水位比较高、受海水侵蚀等等都有很大问题,所以未来在这些区域进行规划的时候,确实要考虑这一因素,而且不能只局限海平面本身上升带来的影响。为避免城市未来经营的高成本,这些都应该纳入到发展的共同考量中。

在2019中国城市规划年会中,大家将成本作为决策和规划的重要依据,这是一个非常大的进步,否则我们就会在一个口号下,盲目地向沿海推进,作跨江发展,致使未来产生巨大的损失。

杨保军:从风险评估的角度看,假如海平面上升,对长三角的影响可能更大一些,根本原因不在于是否修防浪堤,而是长三角是三角洲,它是慢慢沉积形成的,整个长三角的水系往海里流。所以从太湖开始,海平面哪怕上升半米,将来这些水出不去了,那么这里就会变成一个泽国了。在农耕文明时期它就是一个泽国,人们通过改造,比方说一挖一填,达到一个平衡点,它是通过改造来适应农业生产和定居需要的。所以它也有一个不仅仅是建设成本,更是长期运营的成本,一定要有长期运营的成本思路来思考我们的规划的思路、方案。

*本文根据视频速记整理,已经专家审阅

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