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充分发挥规划作用,推进土地要素市场化配置

2020-05-15 09:28 来源:中国城市规划网

导读

3月30日,中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措,部署完善要素价格形成机制和市场运行机制。《意见》不仅为深化要素市场化配置改革明确了方向和原则,也对做好各级各类规划工作具有极其重大和深远的影响。

为推动规划行业认真学习、深刻领会这份重要的基础性文件,中国城市规划学会于近期在线组织召开了系列专家研讨会,分“土地要素、劳动力要素、资本要素、技术与数据要素”四个专题进行研讨。本期将推出“土地要素市场化与规划改革专题研讨会”相关内容。

主持人

石楠:中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长、教授级高工

专  家(按发言顺序为序)

董祚继:中国科学院大学国家土地科学研究中心主任、教授

赵燕菁:中国城市规划学会副理事长,厦门大学教授

孙施文:中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会主任委员,同济大学建筑与城市规划学院教授

冯长春:中国城市规划学会常务理事、乡村规划与建设学委会副主任委员,北京大学城市与环境学院教授

严金明:中国人民大学公共管理学院教授

李志刚:中国城市规划学会理事、城乡治理与政策研究学委会副秘书长,武汉大学城市设计学院院长、教授

土地要素市场化与规划改革专题研讨会

一、正确认识市场作用,破除要素市场化配置障碍

党的十八届三中全会明确提出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党的十九大明确,将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重点之一。在正确处理政府与市场的关系前提下,《意见》强调“市场决定,有序流动”,要求“畅通要素流动渠道”。

专家们一致认为,在推进要素市场化配置的进程中,关键是要进一步厘清政府与市场的关系。应该认识到,政府发挥作用的方式发生了变化,从“定价格”转变为“定规则”,转变为要素市场化配置的规则制定者、秩序维护者、环境保护者。相应地,规划在空间治理中的定位也转变为限定底线,为应对变化留出足够的应对空间。

孙施文指出,规划是一种公共干预,是在特定场景下、特定时间节点上的短时间作为,是市场有效运行的保障。市场讲效率,规划讲公平,二者各司其职,不能僭越。从强调要素市场化配置而言,必须充分认识到,市场是流动的,处于不断变化之中。规划必须要有固定的、静态化的内容,这是为市场运行提供未来相对确定性服务的;但是规划同样需要有动态应对的内容和能力,不只是适应市场需要,更重要的是应对这种变化可能产生的外部效应。

同时,用途管制作为规划的核心不能放弃,石楠提出应该区分为用途管制和开发控制,在不同层级规划、不同范围规划中发挥不同的作用。赵燕菁认为,用途管制不是武断地确定土地的用途,而是制定用途转变的规则,由市场选择最优的土地用途。

二、深入认识土地要素市场化,用创新的思维推动改革

《意见》把推进土地要素市场化配置放在显著位置,一方面凸显了土地要素市场化改革的重要性和迫切性,另一方面反映出土地制度改革的艰巨性和复杂性。

1.土地要素市场化改革的背景

2014年中央经济工作会议就提出经济发展进入新常态,人口的城镇化已快于土地城镇化,尤其在当下,应对国内经济持续下行,对冲新冠肺炎疫情影响,必须采取更有力举措稳增长、惠民生。土地作为生产经营活动的基本物质载体,特别是实体经济发展不可或缺的基本生产资料,需要通过改革畅通流动渠道,强化供给保障。面对当前出现的一些新问题,如:工业、商服和住宅用地价格市场化程度不一,各类用地价格再形成配套机制不完善,地下空间权益价格机制还未形成,城乡统一建设用地市场价格形成机制尚未形成,土地征收补偿价格两级分化严重,农民意愿与市场需求区域差异显著, “价格陷阱”依然存在等,必须重视起来。

严金明分析道,之所以出现这些问题主要原因在于:政府治理角色“矛盾”,治理权能“模糊”,权力边界“不清”;空间规划对价格刚性影响较强,土地供应计划市场化程度偏低;城乡二元土地分割明显,农村土地限制因素较多;多元城市用地需求导致土地价格双轨分流;土地要素供给制度和结构不尽完善,市场化程度有待提升;增值收益分配的公平性和科学性难以保障。

2.要坚持用创新的思维和方法来推动改革

严金明指出,土地要素改革的目标就是发挥市场在资源配置中的决定性作用,建立灵活、真实、确切的要素价格反应机制和土地价格监控纠偏相关机制,有效保障个体土地要素财产权益。在价值导向上,要注重“兼顾公平效率”,融合“三资一体”(资源、资产、资本),强调“永续利用”,构建“有效市场”。

董祚继强调,深化土地要素市场化配置改革,着力破除阻碍土地要素自由流动的体制机制障碍,不是要掀起没有实际需求的跟风式改革,也不是要倡导缺乏顶层设计的盲动式改革,而是要坚持用创新的思维和方法来推动改革。

一要坚持底线思维,始终做到“不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食产量改下去了,不能把农民利益损害了”。

二要坚持系统思维,切实增强改革的整体性、系统性和协同性,推动土地制度改革同户籍制度、投资制度、财税制度等改革一同设计、协同行动,做好必要的社会风险、金融风险、环境影响等评价。

三要坚持法治思维,对于涉及突破法律的改革试点,要经过立法机关的必要授权,实行封闭运行、规范操作,确保不发生颠覆性风险。

四要建立容错纠错机制,在严格纪律红线、法律底线的同时,允许在改革探索中因先行先试、缺乏经验出现的失误错误,激发干部担当作为,及时纠正错误做法,保障改革有力有序推进。

三、全面推进土地要素市场化配置改革

专家们强调,要遵循市场决定、问题导向、分类施策、循序渐进的原则,全面推进农村、城镇、产业、区域土地要素市场化配置改革。

1.建立健全城乡统一的建设用地市场

孙施文认为,所谓“统一”,应该是同时考虑、一并安排、统筹兼顾,而不是按照统一的标准、采用同样的管控方式来处理。在未来的整体发展格局中,城、镇、村担当的是不同的职能,城和乡的运行方式及其逻辑、社会组织以及生产生活方式也是各不相同的。土地不单纯只有物质属性,也不只有法律属性和经济属性,还有社会属性,因此城乡土地的价值体系也不相同,这之间是需要进行转换的,需要区别对待、分类指引的。

赵燕菁指出,“农地入市”的含义和“公共利益”都需要重新界定。农村土地和城市土地的最大差异,就是有没有城市的公共服务。集体经营土地入市要考虑以下因素:

第一,其土地用途必须为城市公共服务付费,否则即使转变用途,也不会具有完整的城市功能。公共服务付费可以是一次性的和经常性两种方式。

第二,建立农地入市增值收益分配制度:

1)必须在市场上公开出让;

2)出让收入按一定比例(比如60%)一次缴纳,也可以通过税收(财产税、增值税)逐年缴纳。

第三,公共利益不在土地征收时界定,而是土地出让收益的用途上界定。因为中国的土地机制下,无法通过用途区分是否是“公共利益”。只要土地收益全部用于公共用途,就可以认为土地出让符合“公共利益”。

董祚继认为,当务之急,是加快修改完善土地管理法实施条例,完善相关配套制度,推动改革和修法成果尽快落地,这也是《意见》提出的主要任务。具体而言,重点是建立公共利益征地规定、制定征地区片综合地价评定办法,保障农村土地征收制度改革成果全面推开,为集体土地入市创造必要条件。集体经营性建设用地入市改革在入市土地范围、入市土地权能、增值收益分配等方面做了大量探索,接下来需要制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见,建立公平合理的入市增值收益分配制度,同时,继续开展入市方式(就地入市、调整入市和整治入市)探索,强化入市主体建设(农村集体经济组织不够健全,另外,由于规划控制、资源与市场错配等原因,需要探索多个所有权主体联合或合作入市),深化入市用途改革(特别是商品住宅用途能否纳入入市范围),加强集体与国有土地统一市场监管等。

冯长春强调,城乡存量建设用地流转,要重视农村大规模存量建设用地的释放问题。农村土地流转需要一个交易平台,与市场进行衔接挂钩。城乡存量建设用地整治、挖潜与释放,需要“人、业、地、财”挂钩,以人为根本、以业为核心、以地为保障、以钱为支撑,平衡好各主体权益和利益关系,做到公平合理交易和空间有序发展,综合考虑城镇化发展需求、耕地动态平衡、国土和粮食安全等因素。

2.深化产业用地市场化配置改革

产业用地制度改革作为供给侧结构性改革的重要任务,自党的十八大以来不断推出新的举措。

董祚继指出,《意见》首次提出“探索增加混合产业用地供给”,一般理解,是将两种以上相关联的产业用地归为一宗地进行出让,也就是俗称的“捆绑”出让,这与“工业、科教用途兼容一定比例其他设施用途”和“规划多功能复合利用”的含义明显不同。“捆绑”出让方式一旦实施,无疑是土地出让方式的重大变革,市场空间很大。这种方式的最大好处,是解决了产业起步阶段投入巨大与赢利不足的矛盾,支持项目尽快落地,必然会受到市场的热烈反应,但如何防止国有土地资产流失,尚需制定相应的监管措施。

赵燕菁强调,用年租代替批租应当是产业用地转让制度改革的方向。此举第一可以降低企业资本压力;第二可以增加财政收入;第三可以防止土地因企业经营不善闲置。其中,出让的期限应当弱化,只要租赁土地的市场主体创造足额税收,就可以永续经营。减少企业中途投资土地权属的不确定性。不同产业用地类型转换只需设置税收一个标准,负面清单以内的用途可以根据市场自由转换。另外,所有带来现金流的土地用途,酒店、商贸、办公……都可以视为“产业用地” 。

李志刚指出,就规划手段而言,可以考虑的有:适度管控过度商住化问题,划定“产保区”,比如广东很多地方,如深圳、佛山、东莞等地,都密集出台了“产业保护区”划定政策,并提出了相应的扶持政策;可以参考新加坡的“白地”规划机制,做各种留白规划,从土地利用模式、使用地段、指标控制、土地招标前的市场策划、土地供应量的控制、建设实施政策等多个方面,精准管理,增加土地管理的灵活性。

严金明指出,工业用地的市场化程度还是比较低的,需要在改革上多加关注。实际上我们希望在国土空间规划和地价之间找到突破,处理好管制与市场、刚性与弹性、约束与激励之间的关系。

3.鼓励盘活存量建设用地

(1)以运营者的思维,推进城市更新工作

城市更新是城市生命体运行中新陈代谢的过程,是城市发展中长期的、连续的任务。进入存量规划时代,城市规划应当把城市更新作为最主要的对象进行深入研究,城市更新规划应当是城市规划的核心内容。

孙施文说,这些年我们一直在谈“存量规划”,但都是只针对于城市用地扩张而说的,在做法上仍然是新区规划的思维方式、规划手段和方式,甚至在成果表达上都没有实质性的改变。拆旧建新不是城市更新的唯一方式,要从城市的运营、维护上来认识城市更新,不是从增量出发、更不是从项目出发来应对城市的机能失调,拆旧建新只是转移了问题,并没有解决问题。

城市更新必须能够有针对性地解决特定问题,采取多种手段来促进城市的有机生长,这当中有许多制度性的问题需要突破。同时,孙施文强调,我们要更关注各类建成环境的使用和维护,过去的规划只关注到建成,缺少对实际使用和维护的关注。

李志刚说,结合广州三旧改造经验看,目前主要有三方面有待改进:一是政府在城市更新过程中与民争利的问题;二是政策延续性差,造成企业难以形成长期的稳定开发预期;三是政府审批流程过于分散复杂问题。

冯长春指出,城市更新中,要以维护公共利益、改善城市人居环境为主,这需要从规划上去谋划、调控和平衡。从广州“三旧”改造的实践可以看出,规划可以从人居环境、开发强度、开发指标等方面去平衡,促进城市有机更新,提出自然界解决方案,这样才能使土地等要素,在区域和空间上流动起来,做到合理配置和满足发展需求。就存量市场而言,实践表明,通过多主体参与,协商出让的方式更有利于推动存量土地再开发利用。在城市更新过程当中,应当发挥规划的作用,国际上很多城市提出自然解决的方案,提升自然生态环境的效益,而规划就需要分析指标限制和空间调控等问题,规划需要考虑协调统一,用综合效益最大化来解决和实现多目标问题。

赵燕菁强调,产业用地最大的问题是闲置。应当立法规定,所有非公共用途的土地,必须贡献土地出让金或税收。土地与税收挂钩应像招拍挂一样,在全国统一强制执行。产业用地出让条件必须与现金流(税费)挂钩,地价高低取决于税收多寡。出让期限不应出让时规定,只要满足出让时约定的税额,土地使用权就可以一直延续,一旦低于约定税额,缺额部分就是对政府负债。根据合约约定用土地使用权抵扣,企业经营改善后,可原价赎回土地使用权。当负债超过地价50%,政府就有权强行处置土地,所得收益优先偿还企业对政府的负债。通过市场倒逼土地效率的提高。要允许产业用地转变用途。新用途采用负面清单制度,禁止以外的土地用途都是合法。不同用途的每年公布所需税额,由土地使用权人根据市场据欸的那个土地的最佳用途,并根据实际用途纳税。

(2)宅基地制度改革仍有较大探索空间

董祚继认为,宅基地制度改革试点在宅基地取得方式、盘活利用等方面进行了积极探索,但仍有不少难题有待破解,包括宅基地有偿使用、有偿退出、流转范围、房地抵押、历史遗留问题处理,以及推动宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”等。鉴于宅基地占农村集体建设用地的6成以上,因此宅基地制度改革在未来农村土地制度改革中占有重要地位。

赵燕菁建议,在保持村集体不变的情况下,将“村集体”改造为自我提供公共服务的自治组织。集体成员同时拥有“宅基地+承包地”。集体外的成员可以通过购买宅基地成为新的集体成员。放弃宅基地的成员自动失去集体身份和承包地。宅基地所有者按照宅基地不同乡村集体交纳“物业费”,村集体为成员提供村内公共服务。国家和企业可以通过购买基本农田入股村集体,确保基本农田不被转用。国家和企业负责耕地的基础设施并获得经济内相应的权益。

4.完善土地管理体制

(1)科学制定计划指标,协调好利益平衡关系

赵燕菁认为,城乡建设用地指标应当市场化。每年公布建设用地指标,价高者得;耕地分类,占用耕地质量越好,就需要指标越多;耕地指标不按一次性缴交,而是分为30年连续缴交;用地指标使用费不进入财政,而是用于返还农地(不是农民)。耕地质量越好,获取返还份额越大;新开垦土地经验收合格,自动生成用地指标全国流通。

冯长春强调,要根据城镇现实发展基础和未来发展需要,通过规划手段科学制定计划配置指标。在实施过程中还需要跟问责挂钩,同时还有一个核心问题需要重视,即利益平衡和利益共享,激发各参与主体的积极性。在空间规划的引导下,促进土地等要素的市场化配置,推动城乡可持续发展。

李志刚说,从《意见》可以看出,未来的基本改革趋势是,中央加强国土空间规划的用途管制、土地利用指标的总体管控,而具体的指标使用、分配则更多地交由省级政府负责。

(2)建立合理的区域土地要素配置机制十分重要

我国幅员辽阔,资源、环境与人口、产业空间错位现象突出,应在战略层面上加强区域统筹,优化国土空间开发保护格局,这是国土空间规划的重要任务。

董祚继认为,按照《意见》要求,改革土地利用计划管理,一是纵向上调整中央与地方的计划管理关系,建立中央政府管总量、省级政府管分配的建设用地计划指标编制执行体制;二是时间上调整建设用地指标的考核周期,由一年一考核改为三年滚动考核。建立省域间土地要素交换机制,要聚焦“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”。2018年国办出台《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》和《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》,《意见》无疑是对两项跨省域指标交易做法的拓展和深化,使之成为普遍适用的制度供给,预期可以提供巨大的交易空间,是区域土地要素配置制度的重大变革。

孙施文强调,建立全国建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制,经过了一段时间的试点和运行,有其积极方面,但要充分认识初始指标确定的公平性,如果初始指标的确定是指定型的,比如把建设用地指标向发达地区的大城市倾斜了,那么跨区域交易就没有实质性意义。因为指定型的方式就意味着量之间的关系都是预先配置好了的,但是这样的配置所带来的利益差异需要平衡。详细规划中的开发强度转移、奖励区划等也是同样的道理,但控规的预先指定是考虑了现状利益的,即所谓的可实施性。此外,如果要实行指标的跨区域交易机制,还需要考虑关注转移后指标的落地情况,比如现在试点过程中出现的,以破坏既有的生态环境为代价来进行开垦耕地、在生态环境本就较差的地区占用更多的准生态性用地进行开发等等,都是值得仔细评估其效应的。

四、充分发挥规划作用,为土地要素市场化配置改革提供有力保障

土地要素市场化配置改革任重道远,需要更好发挥政府作用,切实提升治理能力,营造良好改革环境。

1.充分发挥国土空间规划的空间治理平台作用

专家们一致认为,要充分发挥国土空间规划作为空间治理的平台的作用,在规划编制阶段充分引导、充分协调,增进规划的可实施性。

董祚继强调,一方面,要围绕市场失灵和市场缺位所造成的资源粗放利用、生态环境破坏、空间发展失衡、公共空间不足等问题,统筹空间开发,优化空间格局,维护空间公平,促进可持续发展;另一方面,要尊重自然规律和市场经济规律,克服集中管控、面面俱到、条块分割等计划经济思维,改进规划方法,增加规划弹性,为资源市场化配置创造条件。注意处理好空间规划与发展规划、国家规划与地方规划、总体规划与专项规划详细规划的关系,形成统一、协调、高效的国土空间规划体系,保证规划政策的有效传导。结合规划体系建设,在规划观念、规划模式、规划方法、规划实施等方面进行全方位、重构性变革,推进科学规划、依法规划和民主规划。

2.完善法律制度保障体系,营造土地法制环境

推进土地要素市场化配置,涉及到政府职能重新界定、市场主体利益关系整合和产业城乡区域用地结构调整,增强法治思维、加强法治建设是改革顺利推进的前提和关键。

严金明指出,新修订的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍,改革土地征收制度,完善农村宅基地制度,但还有很多方面还是空白,需要在国土空间规划与地价、新型城镇化与乡村振兴、自然资源资产产权、自然资源价值核算等方面作进一步探索。

董祚继认为,在加快制定国土空间开发保护法、国土空间规划法、不动产登记法和修订完善土地管理法实施条例等法律规章的同时,要全面加强土地执法和司法工作。抓住国家土地督察入法的契机,加强土地督察执法,严肃查处重大违法案件。探索建立土地行政执法与行政检察衔接平台,实现信息共享、案情通报、案件移送,推动依法行政、严格执法。建立健全协商调解、司法仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等衔接协调的纠纷解决机制,积极化解各种利益矛盾和产权争端,为推进土地要素市场化配置奠定坚实的社会基础。

最后,石楠秘书长说,规划过程中,土地、人口、资本、技术等要素之间的互动、联动的协同可能更加重要,另外,城镇化导致的土地增值如何分配的问题还没有根本解决,而这个问题如果不解决,对于我们所谓的各种管控、控制以及公平、公正都会产生极大的挑战。

*本文根据专家发言整理,已经专家审阅

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