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于洋:一个规划学者眼中的《民法典》

2020-07-10 08:37 来源:中国城市规划网 作者:于洋

导读

2020年5月28日,《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)颁布。其中,“物权编”中涉及规划实施与管理中诸多领域,将对我国城镇化产生重要影响。中国城市规划学会特邀专家、学者,从规划视角解读《民法典》。本文从农村发展、城乡建设和社区治理等三个领域分享了关于《民法典》的思考。

作者 | 于洋

中国城市规划学会规划实施学委会副秘书长、中国人民大学公共管理学院副教授

2020年5月28日注定是法治史上一个重要的日子,就在这一天《中华人民共和国民法典》颁布。作为我国第一部以“法典”命名的基础性法律,《民法典》整合了分散在《民法通则》、《物权法》、《担保法》、《合同法》、《侵权责任法》、《民法总则》、《婚姻法》、《继承法》和《收养法》中的内容,堪称规范社会生活的百科全书,标志着中国民事行为规范将全面进入“民法典时代”。其中,“物权编”中涉及规划实施与管理中诸多领域,将对我国城镇化产生重要影响。受篇幅所限,笔者挑选农村发展、城乡建设和社区治理等三个领域谈谈自己的粗浅想法。

1 农村发展领域

在农村发展领域,最大的变化当属土地承包经营权正式入典,为中央关于三权分置改革奠定了法律基础。《民法典》第三百三十九条规定:

“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”

这一条款借鉴了新《农村土地承包法》第九条的规定,该条款是首次在法律层面明确土地承包经营权,之前三权分置主要停留在政策层面。 “可以自主决定”赋予了土地承包经营权人流转的自由;而具体流转方式除了“出租”、“入股”外,“其他方式”为市场化提供了广阔的空间,例如:新《农村土地承包法》第四十条已规定土地经营权可以抵押。在“向谁流转”这个问题上,不再限制受让人必须与土地承包经营权人属于同一集体经济组织。以上规定表明,土地承包经营权已成为一种市场化的权利,进一步保障了土地资源高效利用和城镇化进程的顺利推进。

另一项重要变化是关于农村土地征收。《民法典》第二百四十三条在《物权法》第四十二条的基础上,新增了“村民住宅补偿”的规定,回应了城镇化过程中宅基地征收的突出矛盾,保障了农民的居住权。同时,《民法典》在《物权法》“足额”补偿的基础上,增加了“及时”的要求,以解决现实中征收补偿款拖欠支付的问题。

2 城乡建设领域

首先,建设用地使用权的续期问题(特别是住宅建设用地)一直是社会关注的热点。《民法典》第三百五十九条在《物权法》第一百四十九条的基础上,增加了非常关键的一句话:

“续期费用和缴纳或者减免,依照法律、行政法规的规定办理。”

这句话至少表明了三层含义:

(1)住宅建设用地使用权届满后自动续期需要缴纳续期费用,这是使用权人的法律义务;

(2)这个义务可以实际履行,也可以减少,甚至免除;

(3)至于三种情况中按照哪种施行,需要由未来的法律或行政法规来完成。

综上,该条款为未来的房产税奠定了法律基础,将影响未来我国城市的建设和运营模式。当然,关于缴费标准,以及其与《民法典》第三百五十一条规定的土地出让金是什么关系,这些关键性问题因为目前仍具有较大争议,因此《民法典》交给未来法律或行政法规来明确。

此外,《民法典》一个很大的创新是“居住权”的设立。根据《民法典》第三百六十条规定:

“居住权人有权按照合同约定,对他人的住宅享有占有、使用的用益物权,以满足生活居住的需要。”

作为一种新的用益物权, “设立居住权,当事人应当采用书面形式订立居住权合同。”由此可知,居住权是一种意定物权,而非法定物权。尽管居住权设立的初衷是为了解决诸如夫妻离婚后无房一方居住等问题,但在笔者看来可能会对未来城乡发展产生潜在影响。例如:未来在住宅征收过程中,居住权人的利益是否应该保障?如何保障?另外,由于在具体条款中并未明确居住权只针对国有土地,居住权能否在宅基地设立?对宅基地入市将提供潜在法律途径,还是埋下纠纷根源?这些问题都有待在未来实践中进一步观察。

3 社区治理领域

首先,《民法典》第二百七十八条在《物权法》第七十六条的基础上,将“改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动”列入业主共同决定事项的范围。这一内容的增设具有非常重要的实际意义。在现实中,一些老旧小区经常会将小区公共绿地改建为停车场,甚至停车楼,这种私自变更用途的行为往往与地方政府规划部门产生冲突。一面是小区严重缺乏停车空间,另一面是新建设施被当作违建拆除。面对类似的难题,《民法典》赋予了社区业主更多自主权。此外,业主表决人数的计算基准不再是“所有业主”,而变成了“参与表决业主”。表决基准的下调降低了业主协商的交易成本,有效解决了业主大会运作困难的问题,使我国向社区自治的目标又迈进了一步。

其次,关于规划实施与管理领域中突出的“住改商”问题,《民法典》第二百七十九条在《物权法》第七十七条的基础上进一步明确,需要经有利害关系的业主的“一致同意”,纠正了之前人们对于住改商仅需要多数同意的错误理解。

再次,之前全国各地出现了很多因物业公司出租业主共有的建筑面积(例如:电梯间、地下室、配套用房等)而与业主产生经济纠纷的案件。针对这一突出问题,《民法典》第二百八十二条首次在法律层面给予了明确规定,业主共有的建筑面积产生的收入“扣除合理成本之后,属于业主共有”。这一规定为业主维权提供了坚实的法律依据,有效解决了社区治理中的一大难题。

诚然,上述问题只是《民法典》的冰山一角,难以窥一斑而知全豹。具体观点也仅是笔者一家之言,供大家批评指正。随着我国城镇化进入后半程,实施与管理将逐渐成为地方政府的工作重点,规划的公共政策属性将愈加凸显。最后仅以此文抛砖引玉,希望能引起规划学界和业界对《民法典》更多关注与讨论!

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