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破解老旧小区改造三大难题的北京经验

2020-08-31 10:08 来源:中国城市规划网 作者:钟奕纯 石春晖 扈茗

导读

2020年7月10日,国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程,对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。中国城市规划学会特邀专家、学者,对该文件展开解读。

作者 | 钟奕纯,石春晖,扈茗

北京清华同衡规划设计研究院有限公司总规中心战略所

随着我国城镇化进程进入下半场,城乡发展亦逐渐从外延式扩张向内涵式提升模式转变,城市更新日益成为城市发展的重要议题。老旧小区改造作为城市更新的重要内容之一,因其具备惠民生、扩内需的重要作用而越发受到重视,上升成为国家重大民生工程和发展工程。在实际的老旧小区改造工作中需要重点解决以下关键问题:

一是改什么?——明确客体。首先需要明确老旧小区改造的对象、范围和标准,才能实现精准施策。

二是谁来改?——明确主体。老旧小区改造往往需要政府、居民、企业等多方力量共同参与,需要明确各方主体的权责边界;

三是怎么管?——建立长效保障机制。老旧小区常存在治理不足甚至缺失的问题,而在改造之后也由于缺乏管理机制,使得改造成果难以长时间维护保持,需要建立长效保障机制才能治本。

2020年7月,国务院办公厅发布了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(以下简称《意见》),提出到“十四五”期末,力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务的目标,意味着全国各地在“十四五”期间将重点推进城镇老旧小区改造工作。《意见》在一定程度上与当前国内国际双循环战略布局相呼应,对于保民生、稳投资、拉动内需具有重要意义。《意见》将城镇老旧小区改造内容区分为基础类、完善类、提升类3类;提出建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。北京市自2012年开展针对公房的老旧小区综合整治试点工作以来,在改造内容、融资渠道、管理机制方面均开展了有益探索,积累了一定的经验,包括启动“菜单式”改造模式,引入社会资本参与老旧小区改造,建立老旧小区物业管理长效机制等。本文在解读《意见》的基础上,总结北京老旧小区改造的典型经验,以期为其他城市全面推进城镇老旧小区改造工作提供有益参考。

1、明晰改造内容

实施“六治七补三规范” 推行“菜单式”改造模式

为老旧小区改造提出“六治七补三规范”的整治药方。老旧小区主要面临着存在违规违法建设、建筑性能衰败退化、基础设施和公共配套设施缺乏、治理体系落后等问题。《意见》中提出推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。北京市则在《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》提出了实施“六治七补三规范”的详细策略。

图 1 北京老旧小区改造“六治七补三规范”模式图

(图片来源:作者自绘)

因地制宜、精准施策,推行“菜单式”更新模式。与《意见》将老旧小区改造内容划分为3类相似的是,北京市老旧小区改造采用“菜单式”更新模式,分为“基础类”和“自选类”2类。其中,“基础类”与《意见》中的“基础类”大致对应,是老旧小区改造中必须改造整治的内容,主要涉及楼本体改造方面的抗震加固和节能改造、市政设施改造,小区公共区域的绿化补建、照明完善,以及小区治理完善方面的规范化物业管理等内容;“自选类”与《意见》中的“完善类”和“提升类”大致对应,是在已实施基础类改造整治的前提下,根据居民意愿确定的、更进一步提升生活品质的改造内容。

资料来源:北京市《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》

案        例

位于北京市海淀区的毛纺北小区建于1992年,存在公共活动空间不足、停车位缺乏、老年人上下楼不便等诸多问题。小区于2017年作为北京市首个“三合一”老旧小区综合改造试点项目启动改造,采用了“菜单式”改造模式。除了推进楼栋节能改造、线缆规整、楼体清洗粉刷、环境综合整治等“基础类”改造项目外,根据小区居民的诉求和意愿,还实施了系列“自选类”改造项目,包括采用外挂附着方式为小区8栋6层住宅楼累计加装54部电梯,解决居民上下楼难的问题;建设一座立体停车设施,为小区新增近100个停车位;将原有配套用房改造为老年服务驿站,为老年人提供生活和文化娱乐服务[1]。截止2019年,针对楼本体的电梯加装,以及针对公共区域的停车位补建和养老服务业设施增建等三个自选类项目均已完工。

图 2毛纺北小区外挂电梯(左)和立体停车场(右)

(图片来源:北京日报)

2、多元主体参与

建立改造资金共担机制 引入社会资本共同参与

鼓励多方主体共同参与,明确政府、个人和企业的参与边界。面对老旧小区改造融资困难的问题,《意见》中提出积极推动居民出资参与改造、加大政府资金补助和税费减免、推动社会力量参与、提升金融服务力度和质效等方式,扩大投融资渠道。北京市则专门出台了《关于老旧小区综合整治市区财政补助政策的函》,明确政府在公共服务完善领域的兜底作用,以及生活品质提升改造领域的多方参与模式;提出政府投入、居民付费与社会投资相结合,即“基础类”改造项目以政府投入为主,“自选类”采用居民付费与社会投资相结合的融资模式。具体而言,一方面,政府加大对老旧小区改造的财政补贴力度。例如,对于增设电梯项目,市财政实施定额补贴的方案,并建议中心城区和远郊区分别负担一定比例的补贴金额。另一方面,支持和鼓励社会资本参与改造。包括引入具备投资、实施和运营能力的企业作为参与主体,探索授权企业改造运营小区低效闲置空间等投资回报方式,吸引社会资本参与改造。

案        例

朝阳区劲松街道劲松社区始建于上世纪70年代,于2018年引入愿景集团参与老旧小区改造,成为了北京市首个由社会资本参与改造的老旧小区,后被称为“劲松模式”。劲松社区的“基础类”改造项目资金由市、区两级财政负担,愿景集团则负责投入“自选类”项目的经费,并参与规划设计、施工及后期物业管理等内容。为了调动社会资本参与改造的积极性,保障企业持续运营,政府努力为其创造盈利空间。一方面,授权愿景集团对社区的闲置低效空间进行改造提升,引入便民商业服务业态,通过闲置资源的改造运营获得部分收益;另一方面,后续的物业和停车收费,以及计划落地的养老托幼服务也是其实现投资回报平衡的重要收益来源,由此而形成了长期微利、可持续运营的回本模式[2]。

图 3 劲松社区车棚改造前后对比图

(图片来源:“北京规划自然资源”公众号)

3、完善管理机制

建立物业管理长效机制 巩固改造成果

引入物业管理模式,巩固老旧小区改造的“最后一公里”。老旧小区改造后往往存在缺乏后续管理的问题,《意见》专门提出完善小区长效管理机制的策略,包括建立联席会议机制,协商确定改造后的管理模式等内容。北京市则发布了《关于建立我市实施综合改造老旧小区物业管理长效机制的指导意见(征求意见稿)》以及《北京市物业管理条例》,提出强化基层党组织在老旧小区物业管理工作中的核心领导作用,并将物业管理作为老旧小区改造的前置条件,在获得业主同意的前提下将其一并列入改造计划中,避免改造后失管问题的出现。同时,将老旧小区改造中的物业管理分为专业化物业管理、准物业管理、单位自营等多种模式,要求提供四项基本服务,即秩序维护、共用部位及公共设施设备运行维修养护、保洁清洁、绿化养护。此外,还有对新引入的物业管理单位给予财政补贴等方式进行市场培育和扶持,切实地建立老旧小区长效管理机制。

案        例

金融街街道作为西城区党建引领物业的试点街道,由街道办牵头成立了街道物业服务联盟,形成“物业服务企业、社区、街道办”三方共治的社区治理新模式,并且将分散的社区整合,统筹开展物业管理工作,形成集约化管理的长效机制。一方面,提供“先尝后买”的“菜单式”物业服务,即初期由政府全额支付或与居民按比例支付物业费用,在居民感受到有偿使用物业服务的便利后,逐步增加居民付费比例,同时提供物业服务项目明细表,依据服务内容制定不同的收费标准,居民则可按需付费。另一方面,物业联盟还搭建了实时交流平台,推出“一站式”物业服务。即街道办、物业公司、居委会、业主委员会等可在交流平台上实时同享各类信息和需求,各方及时沟通和处理有关问题。

图 4 金融街街道物业联盟临时党支部成立仪式

(图片来源:“北京西城”公众号)

4、总    结

《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》对老旧小区改造工作提出了系统性、制度化的指引,对于满足人民群众的美好生活需要、促进经济高质量发展均具有十分重要的意义,北京市多年积累的老旧小区改造经验亦可为其他城市全面推进老旧小区改造工作提供借鉴。老旧小区改造面临的问题复杂而多元,除了单纯的物质环境年久老化以外,还存在产权主体混乱而权责利不清晰的困境;此外,老旧小区改造实际是利益再分配的过程,需要合理调节多方主体的利益诉求,加强对社会公平和社区治理等内容的关注,推动老旧小区改造从单一的物质修缮向多元社会治理转变。

参考文献:

[1] 北京晨报。老旧小区改造将采用“菜单式[EB/OL].(2017-11-10)[2020-08-21].

http://m.xinhuanet.com/bj/2017-11/10/c_1121935480.htm

[2] 刘佳燕,张英杰,冉奥博。北京老旧小区更新改造研究:基于特征-困境-政策分析框架[J].社会治理,2020(02):64-73.

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