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市场化或行政化?长三角一体化发展不能简单做选择题

2020-12-09 10:47 来源:上观新闻 作者:李湛

2018年11月5日,习近平主席在首届中国国际进口博览会上宣布,支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。长三角一体化发展国家战略实施两年多来,三省一市高度重视推进一体化发展,取得了许多重大进展。

长三角一体化发展的体制,是长三角更高质量一体化发展的保障,关系着长三角一体化发展国家战略能否顺利扎实推进,进而实现一体化和高质量发展目标。因此,要深入研究如何选择和建立长三角一体化发展的体制。

破除地方行政壁垒的藩篱

今年8月,习近平总书记主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并指出,实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词,以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同,让要素在更大范围畅通流动,有利于发挥各地区比较优势,实现更合理分工,凝聚更强大的合力,促进高质量发展。11月,习近平总书记主持召开全面推动长江经济带发展座谈会并再次强调,要激发各类主体活力,破除制约要素自由流动的制度藩篱。

事实上,从20世纪80年代以来,长三角一体化发展一直受到地方行政壁垒的制约。长三角是我国区域一体化起步最早、基础最好、程度最高的地区,经过近四十年的发展,长三角一体化取得了显著的成绩,并已形成决策层、协调层、执行层“三层运作”的合作机制框架,长三角城市经济协调会也不断进行扩容和完善,对区域一体化发展起到了重要的推动作用。然而,在现有行政区划体制下,随着长三角一体化的不断深化,长三角各省市的行政壁垒越来越暴露出一系列问题。在长三角区域,难以作出和实施长三角一体化的统一决策,沟通成本越来越高,资源优化配置与区域共同市场建设碰到瓶颈困难,产业结构同质化竞争在局部区域甚至愈演愈烈。

原有行政区体制下,地方利益最大化还是各地政府考量的主要目标。在这种情况下,各地之间难以形成合理的利益分配机制,区域合作得不到深入开展。同时,地方行政壁垒对资源要素跨区域流动、市场主体跨区域经营形成阻碍。尤其是对于投资、技术等高端生产要素,跨区域的流动往往受到特别的限制。再比如,企业的跨区域经营会涉及行政审批问题,而跨行政区域的审批是不容易的。因此,地方行政壁垒是区域合作难以跨过去的槛,是区域一体化的最大阻力,必须着重加以克服,从国家战略的高度打破地方行政壁垒的藩篱。

不要把市场化与一体化对立起来

国家战略要得到有效的实施,就需要相应的行政体制来执行。中国是一个政府主导型的后发型国家,运用组织和制度资源去推动区域经济一体化,是实现中国区域经济一体化的现实选择。中外国家制定的国家战略,往往都有相应的行政体制来保障。中国的区域协调发展国家战略,建立了以中央领导小组为顶层组织的相应行政体制。西方国家也往往在政府或议会中建立相关组织来实施其国家战略。没有组织保障的国家战略,往往难以得到有效的贯彻和实施。

宏观上推进长三角一体化发展国家战略要依靠权威行政体制,在微观机制上则要依靠市场化。建立区域一体化合作机制,就是在中央政府的政策引导下,依靠一体化行政体制,引导和推动区域内地方政府对区域整体利益达成共识。当然,以行政体制来推动区域经济一体化,并不是强调以政府的力量去替代市场,而是试图通过促进区域内地方政府共同行动,进行以市场化为导向的制度创新,为长三角区域内资源要素的优化配置提供一体化的市场制度平台。

具体而言,政府行政体制主要从宏观层面制定区域发展战略和发展规划,促进区域经济与社会政策的统一,为市场主体提供良好的政策环境,发挥市场在资源配置中的决定性作用,让市场主体按照利益最大化原则在区域间合理布局,形成区域分工与合作的良好格局。在微观层面上,需要坚持以企业为主体,通过市场化的形式,包括战略联盟、股份制合作以及企业合并等形式,来推进长三角一体化发展国家战略的有效实施。企业间按照市场规则形成合理的利益分配机制,从而有效解决跨区域经营的障碍矛盾,推动长三角一体化重大项目合作的顺利开展。

需要注意的是,不要把市场化与一体化对立起来。有一种意见认为,市场化是长三角一体化的最大动力,长三角一体化应当完全由市场或企业主导,不认可区域内龙头城市和核心城市的定位与作用。必须指出,这种意见与区域经济一体化发展理论并不相符,也是脱离现实的。一体化与市场化并不矛盾,广义来说区域经济一体化也是一种市场化的形式,但绝对的或过度的市场化实际上就是自由化或任意化,就是反对统一的规划、整体的利益和必要的协同,就是反对破除地方行政壁垒。要重视和有效发挥权威行政体制在实施长三角一体化发展国家战略中的保障作用,避免受到片面意见的影响。

发挥行政体制的保障作用

中央推动长三角一体化发展领导小组对长三角一体化发展进行全局性的指导、组织、推动、协调和管理,领导长三角一体化发展规划编制、长三角区域性政策法规的制定等,推动长三角区域全局性和高质量发展。为此,地方层面的“三层运作”政府合作机制可以作出调整,决策层可以归并到中央层面的领导小组,长三角地方政府合作机制主要保留协调层和执行层两级合作层次。

中央领导小组办公室需要对推动长三角一体化发展领导小组批准的各项规划、政策等积极开展落实与协调工作,保障各项政策与制度的落地。在中央领导小组办公室下,如有必要可以设立一些联合行政办公机构和半行政管理机构,如长三角区域合作办公室、长江三角洲区域规划委员会、长江三角洲创新体系建设委员会、长江三角洲组合港管委会、太湖流域环境保护与治理委员会等专业或综合职能的机构,负责推进总体或重要专业领域的一体化发展。此外,还可在省级发展和改革委员会设立长三角一体化职能处室,与领导小组办公室衔接。

调整和完善长三角城市经济协调会组织。目前的长三角城市经济协调会组织成果多以各种协议、合同、宣言等形式呈现,但对成员地区的约束力有限。今后的长三角城市经济协调会组织,可主要协调如何在各地落实和执行推动长三角一体化发展领导小组作出的决策与部署,向领导小组提出长三角一体化发展的相关建议,协调制定长三角一体化的相关法规与制度。

成立和完善长三角一体化发展基金及产业协会与行业组织。充分发挥市场机制的作用,发挥协会和商会在促进政企沟通、服务产业对接、规范市场行为、避免同质竞争、引导有序发展等方面的作用,形成各省市协会商会之间的合力,推动形成各行业统一的长三角协会和商会,从区域整体上促进整合行业信息、解决行业困难、制定行业政策。扩大长三角一体化发展基金的规模,优化基金投向,进一步聚焦重点领域,分步推进一体化。当前,可以重点推进长三角港口的一体化,促进长三角港口群分工和协作,加快长三角组合港和长三角大湾区建设。在港口领域一体化的重大突破基础上,逐步拓展合作领域,比如长三角海洋经济的一体化发展和上海大都市圈的建设。

总体来说,长三角一体化发展的体制,不能简单地选择市场化或行政化,而要结合我国发展的实际,针对世界经济发展的趋势和变化,按照新发展阶段以新发展理念构建新发展格局的要求,探索建立具有中国特色的区域经济一体化发展体制与理论。

(作者为上海社会科学院应用经济研究所副所长、研究员)

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