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议《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》的出台

2020-12-11 11:03 来源:规划中国

随着历史文化保护理念和遗产体系的不断深化发展,历史建筑的概念内涵和保护方法在逐步确定完善,2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》明确了历史建筑的法律地位,全国历史建筑确定工作也在不断推进中,越来越多的历史建筑进入了人们的视野,成为了承载历史文脉,传承共同记忆的重要载体。与此同时,历史建筑量大面广、产权复杂、保护要求不明确,制度政策不完善、资金匮乏等问题也浮上水面,亟待突破困境,推动历史建筑的积极保护和活化利用。

2017年12月,住房城乡建设部将北京、广州、杭州等10个城市列为第一批历史建筑保护利用试点城市,推动各城市在普查建档、管理机制、技术标准、合理利用路径、资金渠道拓展等方面展开一系列探索。广州作为试点城市,在试点工作中梳理了24个试点项目,针对不同问题进行探索突破,并总结梳理,于2020年3月率先出台了《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》(以下简称《实施办法》),引起了社会的广泛关注。中国城市规划设计研究院、广州市岭南建筑研究中心和人民大学作为这项工作的技术支持单位,在此分享对于历史建筑保护利用工作和《实施办法》印发及后续实施背后的一些思考。

汤芳菲  中国城市规划设计研究院高级城市规划师

广州在历史建筑试点工作中的探索,是为了解决当前在保护利用中面临的一系列问题做出的突破,《实施办法》是将试点中的政策成果系统化、法定化,成为未来规范推动历史建筑保护利用的重要基础,这里面有三个方面的核心思路。

第一,让历史建筑成为链接传统文化与当代生活的场所。面对大量年久失修、功能衰退的建筑遗产,一方面,明确落实历史建筑的保护责任和保护要求,让保护工作有法可依,有章可循;另一方面,探索以用促保的可行路径,让历史建筑能用起来、活起来,成为推动传统文化走进当代生活,激发创新活力的重要载体,也在建筑生命的重新焕发中能够将历史信息更多的传递给公众。试点项目中恩宁路历史文化街区保护利用二期实施方案在共同缔造工作组织、街区功能综合活化方面的实践,三元里街道将部分损毁、空置多年的民居建筑修缮成为公益性社区阅览室等工作,都是非常积极而有社会影响力的探索。

恩宁路共同缔造委员会

恩宁路历史文化街区保护利用规划及试点实施方案效果图

第二,为社会各方的共识形成搭建政策平台。过去,对于保护与发展的认识长期以来存在割裂的困境,“保护历史会妨碍经济利益”、“不拆老房子就没法改善民生”此类论调层出不穷。今天,我们再看历史建筑的保护利用,强调的是历史保护的同时,改善人居环境,探索新经济新业态发展的可能,为业主、政府、市场、专家等社会各方搭建合作共赢的平台。《实施办法》中通过鼓励多种功能的合理利用、搭建面向公众的历史建筑租赁信息平台、优化保护修缮和活化利用的各项审批管理流程、提供建筑修缮的资金补助机制和技术支持机制等方式,降低各方在开展保护利用活动的信息门槛和各项成本,激发全社会的保护共识,发动群众力量。

第三,理顺历史建筑保护利用全周期政策支撑体系,解决实施落地难点痛点问题。《实施办法》共34条,包括部门职责、合理利用方式、国有历史建筑利用、土地出让环节管控、审批管理、消防保障等多个方面,针对目前整个工作运转中的一些突出难点量身定制的解决政策,例如针对历史建筑修缮利用成本较高的特征,提出可以延长国有历史建筑租赁期限最长为20年等,加强对于实施工作落地的政策支持。

于洋  中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副教授

在历史建筑保护利用目前的工作中,常常与现行管理规定形成多个冲突,常规路径难以走通,广州在这次的试点工作中,调研总结面临的多个问题,形成了这次强调问题和实施双导向的《实施办法》:

国有物业:国有企业物业单次出租不超过6年,政府扶持项目不超过12年,增加使用面积后由于无产权认定,难以公开招租

第八条:国有历史建筑租赁期限最长20年,特殊情况经批准可协议出租

产权灭失:部分历史建筑面临产权不清,保护责任主题不明的情况

第十三条:已储备未出让的地块,土地储备部门应当在地块出让前,对历史建筑履行保护责任

审批时间长:在商事登记、消防和行业许可等审批过程中,往往前序审批未办结,后续审批无法办理

第十八条:推行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”服务模式,并逐步实现网上办理

增加面积:部分建筑修缮利用中增加了使用面积,如何认定

第二十二条、二十三条:符合要求前提下可以在建筑内部增加使用面积或者调整楼层层高,不计算容积率,不办理产权登记,无需补缴土地出让金

商事登记:广州市已停办“住改商”,历史建筑多功能使用和增加使用面积难以取得场地使用证明,办理商事登记

第二十六条:涉及改变房屋使用用途、未取得不动产登记证明的,所在地街道办事处(镇人民政府)应当向申请人出具场地使用证明

连片更新:历史建筑连片活化利用更容易成功,涉及非历史建筑的合理利用问题

第二十八条:历史文化街区内历史建筑以外的一般建筑的合理利用,符合历史文化街区保护利用实施方案要求的可部分施行《办法》

消防安全:历史建筑因年代久远,在保护房屋结构和价值要素的前提下难以符合现代消防标准

第二十九至三十一条:制定适应历史建筑特点和保护需要的消防设施建设、管理要求和保障方案,提高火灾防控和灭火应急救援能力

《广州市历史文化名城保护条例》第五十二条提出:“…… 在符合结构、消防等专业管理要求和历史建筑保护规划要求的前提下,历史建筑保护责任人可以按照规定对历史建筑进行多种功能使用,历史建筑实际使用用途与权属登记中房屋用途不一致的,无需经城乡规划行政主管部门和房屋行政管理部门批准……”为历史建筑活化利用开了“绿灯”,但实施起来却四处碰壁。

广州历史建筑活化利用在实施过程中涉及规划、工商、住房、公安、卫生、教育等多个部门审批。各部门不仅承担着审批责任,还承担着保护历史建筑,保障历史建筑使用安全的责任,在审批过程中最重要的是要有“依据”。《实施办法》明确了各部门职责,各部门在实施《名城条例》第五十二条规定多功能使用免于许可的情形下,可向规划和自然资源局发征询函,咨询判定活化利用用途和方式是否合理合规,作为后续办理商事登记、消防备案和其他行业登记的依据。

广州市已编制完成了全部六批历史建筑的保护利用规划,明晰了历史建筑的文化价值、核心保护要素、禁止与合理利用用途等,从第一批历史建筑保护利用规划到第六批,规划内容方面逐渐完善,有利于业主明晰保护要求,投资者筛选投资对象和管理部门掌握管理要求。

余倩雯  广州市岭南建筑研究中心城市规划高级工程师

本次广州历史建筑新政的主要亮点包括:

一是在保用结合,发挥价值。功能上,与市场和使用需求相衔接,在《广州名城条例》基础上进一步扩大鼓励性功能范围,特别是引入众创空间、文化创意、科技孵化、民宿客栈等新兴业态;空间适用性上,允许增加面积,可根据使用需要对建筑内部格局进行合理调整或扩容以提高空间利用率,以及在建筑外部定比例增加附属面积用于满足消防、市政等管理要求;资源整合上,通过给予国有历史建筑租期延长、租金优惠或减免,以及利用国有租赁平台统筹资源利用和实施产权置换等举措,盘活公房资源,整合私房资源;利用灵活性上,对按该政策改功能加面积的,依法进行规划建设工程规划许可,但不计容,不办产权,无需补缴土地出让金,充分适应活化利用的灵活性和发展趋势。

东山启明二马路5号民居活化利用为小型健身房(图片来源于网络)

馨园作为“历史建筑合理利用粤港论坛”的活动场地

二是聚焦热点,优化审批。针对使用主体重点关注的工商登记、消防与审批流程等方面也做了全方位松绑,譬如工商登记方面,从事经营活动涉及改变房屋使用用途、未取得不动产登记证明的,办理工商登记前向街道办理场地使用证明,附具场地使用证明的历史建筑专门模版,及活化利用用途界定的部门内部征询意见模版,可操作性强;消防管理方面,提出了通过制订适应历史建筑特点和保护需要的消防管理方案作为管理依据,切实解决消防审批制约历史建筑活化利用的突出问题;审批统合方面,推行修缮利用工程审批一口受理机制,实施“前台综合受理,后台分类审批,统一窗口出件”服务模式,避免活化利用主体多头报、来回报,可有效提高报批效率,压减报批成本。

三是扩大对象,普发红利。本次实施办法对历史建筑制定了多样的政策红利,除历史建筑外,历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史风貌区、传统村落、传统风貌建筑和预先保护对象的合理利用均可参照执行,扩大了受惠层面。

冯小航  中国城市规划设计研究院城市规划师

试点实践是制定《实施办法》的重要基础,广州市通过历史建筑活化利用试点项目进行了许多创新探索。

如在物权管理方面,三元里民居由于产权人移居国外、长期失联,空置十余年且存在坍塌隐患,在经过政府抢修和发布公告后,暂由街道代管,作为社区阅览室供公众使用,为社区居民提供了一处铭记乡愁、传承文化的公共活动空间,取得了良好的社会效益。

广州市三元里民居修缮前(左)后(右)

政策支持方面,明确为非国有历史建筑提供修缮资金补助,同时,考虑到历史建筑修缮和运营的前期成本较高,运营时间偏短会不利于项目的效益显现,在沙湾镇农荫厅等项目中,给予放宽国有建筑5年租赁期、降低租金等优惠政策,提升投资人的市场信心,拓展历史建筑保护利用资金来源渠道,鼓励多元社会主体的积极参与。

农荫厅修缮改造过程

活化路径方面,派潭镇邓村石屋采取“不征不拆,多方合作”模式,由政府牵头引线,村集体将石屋使用权长期租赁给企业进行活化利用,盘活乡村闲置历史文化资源。政府持续投入资金完善镇村公共基础设施,以精品文化酒店带动村落人居品质提升和文旅产业发展,助力乡村振兴。

邓村石屋修缮运营后(图片来源于网络)

试点实践的部分成功经验经过政策转化后纳入《实施办法》,不仅增强了广州历史建筑活化利用的制度弹性,探索了现有政策瓶颈的突破之法;也通过试点推进过程逐步明确各部门的相关职责与工作方式,保证了《实施办法》切实可行。

本文支撑项目为《广州市历史建筑保护利用试点成果总结与政策研究》,研究得到广州市规划和自然资源局原副局长孙玥、一级调研员黎云和一级主任科员叶嫦君的指导和统筹,中国城市规划设计研究院、广州市岭南建筑研究中心和人民大学为联合编制技术团队,在此对于全体试点工作和研究人员深表谢意!

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