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刘守英:南海的城乡融合,不是城市去融入乡村

2020-12-14 09:07 来源:村庄与城市

“如何通过国有土地和集体土地的平权,来推进城乡融合的道路,这是南海土地制度改革最需要创新的一点。”11月29日,在南海区委理论学习中心组城乡融合发展专题学习会上,中国人民大学经济学院教授、南海城乡融合发展改革创新实验区建设工作专家顾问刘守英以视频讲话方式,对试验区的建设建言献策。

“南海一定要认清自己发展道路和发展阶段的独特性,南海是在乡村工业化基础上实现的城市化,现在走到城乡融合的阶段,这是南海的独特性。”刘守英认为,南海的城乡融合,不是城市去融入乡村,实际上是城市在发展,乡村也在发展,这两个发展起来的板块,如何实现融合。

“南海的城乡融合要做到‘两强’,城市要强,乡村也要强。”刘守英提醒,在城乡融合过程中,一定要注意,乡村不只是要美丽,乡村也要有活力。只有城市和乡村都有活力了,才能更快实现城乡融合,形成我们自己独特的道路。

以下为刘守英发言实录:

城乡融合是整个城乡关系非常重要的一个阶段

今天我们在南海讨论的城乡融合命题,对南海下一步的发展乃至中国下一步城乡发展都非常重要。实际上,现在很多人在讲城乡融合问题时,并不清楚什么叫“城乡融合”,也不知道怎样去做城乡融合。当前有两个大的极端方向越来越明显:一是继续探讨怎样提高中国城市化的水平,用“城市化”的思路来做城乡融合;另一个思路走向另一个极端,是通过乡村复兴来实现乡村现代化,这两种道路都很难行得通。因此,我们今天探讨的是,在正确的城乡关系下,讨论城乡融合发展的道路问题。

从国际上来看,一般是把整个城市化理解为终极目标,以为只要通过城市化,就能解决乡村的问题。但从中国近些年的高速发展来看,中国城市化的进度非常快,但是乡村的问题并没有得到根本解决。

我们在谈西方的城市化道路时,往往只看到城市化率达到了多少,以为这就是现代化水平的一个指标。忽略的是,当西方的城市化达到50%以后,他们就进入了“郊区化”,这实际上就是城乡融合的开始。也就是在城市化快速发展阶段,大量人口从乡村涌入城市,促进城市的发展和就业,形成城市占优势的一极。然而当城市发展到一定水平的时候,大量收入水平高的人口,他们会考虑从城市中心区,向郊区迁移,这就是人口迁移带来的城乡关系的重大变化。人口往乡村迁移之后,带来了经济活动,产业就会在城乡之间重新摆动,这种摆动带来土地的配置、公共服务等从城市向乡村转变。

我要讲的第一点就是,我们要重新研究国际的城市化的发展规律,也要总结中国上一轮快速城市化发展的一些经验教训。这里最重要的一点是,我们要意识到,城乡融合是整个城乡关系非常重要的一个阶段。这个阶段主要表现为生产要素、经济活动、人口、功能、规划、公共服务等方面在城乡重新配置,在整个城乡关系的发展阶段里面,必须要有“城乡融合”的阶段,这是需要我们好好总结的。南海城乡融合的实验,实际上是在探索城乡发展过程中,城乡融合的这个阶段,如何符合城乡融合的基本规律,来推动南海的发展。

要认识到南海城乡关系的独特性

第二点,我们一定要认识南海城乡关系的独特性。在中国快速城市化进程中,南海有自己独特的道路。这种独特道路表现为,南海的城乡关系,不是首先通过城市高度集聚,然后人口向城市迁移、经济活动在城市的集聚下而形成的这种关系。

南海第一个重要特征是,南海城乡发展的起点是在乡村,从乡村集体土地的工业化来带动了城乡关系的变化。我们通常说的“六个轮子一起转”的轴心不在城市,而是在乡村地区,在村一级镇一级。

南海第二个非常重要的特征是,由于工业化在乡村发生,它是以集体土地的工业化开启南海工业化的进程,工业化主要是在集体土地上发生。

第三个非常重要的特征,是在整个乡村工业化的过程中,乡村农民分享了工业化成果,没有出现其它地方出现的城乡差距过大的情况。与其他地方不同,南海城乡关系非常独特的地方,就在于南海乡村的富裕。

第二个阶段,南海的城乡关系不断在递进。乡村工业化到了一定阶段后,南海面临的是城市化不足的问题,通过城市的提升、园区的改造等,改变过去城市发展不足的局面,形成城乡之间的相对平衡。与其他地方不同,南海城市的发展,并没有牺牲乡村的发展;相反,南海借助了乡村的力量,来带动了城市发展,因此,南海城市的发展并不是在剥夺乡村,这跟其它地方很不一样。

现在南海城乡关系进入第三个阶段,就是城市和乡村如何有机融合,形成城乡融合的新局面。所以这是我要强调的第二点,我们一定要认清南海城乡关系的独特性,只有认清了独特性,才能在此基础上思考城乡融合的实现路径。

南海的城乡融合要做到“两强”,城市要强,乡村也要强

对南海来讲,如何实现城乡融合?下一步在南海的实验探索中,要在以下方面开展研究:

第一,南海城乡融合过程中,要把过去城市和乡村相对分割的状态进行融合,这个融合表现在从城市到乡村,实现两个空间的一体化。南海从城到乡,表现出没有发展水平上的差异,只有功能上和景观上的差异。

下一步,南海要首先考虑,在形态上,城市和乡村两个空间上如何融合,一方面,要从规划上要形成城乡统一的规划体系;其次,城乡功能上要有明确的分工;再次,城乡发展上要明确形成城市增长极和乡村的功能区;另外,产业布局上城乡要实现有效的平衡。

第二,南海在城乡融合过程中需要注意的是,不能最后把城市做得非常大、非常有实力、有竞争力,但是乡村发展的活力和机会失去了,这是南海探索城乡融合过程中需要认真思考的。

从南海目前产业发展状况看,城市可以做得很大很强,这点不用担心;我现在担心的是,把城市做强做大的同时,把乡村做弱了。所以我提出来,城市在做强做优做到集聚的同时,乡村也要持续得到更好发展。

在城乡产业的分布上,不要过于往城市集中,乡村也有很多独特的产业,跟城市配套的产业。城市强的同时,乡村也要美,乡村也要强,乡村不能只有美、只有绿、只有农业,只有自然,这个不是南海要走的路。南海的农村除了美,也要强,形成城市强、乡村强,处于这种融合的状态,才契合南海城乡融合发展的特点。因此,南海的城乡融合要做到“两强”:城市要强,乡村也要强。

在国有土地和集体土地平权上进行制度创新

土地制度改革创新,是南海城乡融合的关键。南海要落实中央的精神,落实修订的《土地管理法》,要在集体土地和国有土地同权的情况下,实现城乡融合,而不是简单的通过集体土地的国有化,或整体国有化来实现城市的发展。

南海在推进城乡融合过程中,土地制度,是制度创新里面最重要的一部分。

首先,在规划上,跟土地制度的现状相契合,不能以土地所有制的属性来推动规划,应该要在承认土地制度现状的情况下,来实现城乡融合规划的设计。

其次,坚持集体土地上的城乡融合道路。南海如何在集体土地上探讨城乡融合,是下一步探讨的重点,包括如何实现集体土地和国有土地“两权”的平等,如何实现集体土地增值的分享,如何在土地增值过程中实现基础设施和公共服务资金的保障,如何在土地增值过程中实现农民的共同富裕,这是南海下一步土地制度方面最重要的探索。

土地制度改革创新的第二点,就是现在正推进的三旧改造。南海要总结已经进行三旧改造的经验,南海的三旧改造,就是在集体土地上进行城市更新,在这个经验的基础上,设计城乡融合的方案和制度创新。这里最重要的一点,就是旧厂房和村级工业园的改造,一定要在南海城乡融合的主轴下来进行改造和城市更新。就是说,不能让南海变成“房地产化”,在城市更新的过程中,一定要保住南海实体经济的落地,而且不能提高落地成本。

其次,产业落地不能只落在园区,也要考虑产业在乡村的落地,产业在园区和乡村应该是呼应的,而不应只有园区这种大的工业。南海的很多隐形冠军,都不完全是在城市地区。所以产业升级和村庄的改造,两者一定要有机结合。

再次,改造过程中一定要让农民受益。我们的土地制度改革,是用来支撑城乡融合的发展道路,而不是支撑城市化的发展道路。

让城市和乡村都有活力从而形成南海的独特道路

城市的集聚和乡村的活力,这个应该是未来南海城乡融合发展道路的基本特征。南海要让乡村在美丽的同时,乡村也要有活力。

怎样保持乡村活力?首先,要让外来人口融入南海,这对南海非常重要,南海活力的很大方面来自于中小企业的创新和外地人的创造,从而形成有创造力的企业,这是南海产业的根基,因此,要保住外来的人力资本。

其次,要保持乡村的产业,在规划南海乡村发展时,一定要有可支撑的产业。

再次,村级经济的活力,以前是靠收租,未来要通过设计一套制度,通过土地级差收益的分享,让村民参与到整个发展的过程里。农民不应该只是土地主,他应该通过级差收益的分享,来参与到城乡融合的进程。

在城乡融合过程中,一定要注意,乡村不只是要美丽,乡村也要活力。要让城市和乡村都有活力,才能更快实现城乡融合,形成我们自己独特的道路。

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