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吕斌:日本实施城市更新的制度构建与施策体系

2021-02-03 09:25 来源:中国城市规划网

导读

自从城市出现那一天,城市就处于不断的更新过程中。城市更新既是功能提升、品质改善,也是文化传承与发展,民众参与和分享的过程,城市更新是城市转型发展的重要方面,党中央决定在“十四五”期间“实施城市更新行动”,这是继实施乡村振兴行动之后,做好城市工作的重大战略举措。我们特开辟“大家谈更新”栏目,特邀请相关领域的“大家”撰稿,也欢迎“大家伙儿”畅所欲言。

作者 | 吕斌

中国城市规划学会副理事长,北京大学城市与环境学院教授

一、日本实施城市更新的制度构建和施策体系对我国的现实意义

近年,我国城市发展建设已由增量为主的时代进入了存量与增量并存的时代,以人民为中心高质量发展的时代。实施城市更新,是城市开发建设方式的转变,对于推动城市结构调整优化、全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要,进而促进经济社会持续健康发展、提升城市在国内国际上的综合竞争力,具有重要而深远的意义。

有关实施城市更新行动的意义、目标和任务,中共中央在“关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议”的第31条中,特别是在王蒙徽部长撰写的解读文章—《实施城市更新行动》中已经讲得非常清楚、透彻。我理解这里所说的“城市更新”不是狭义的城市更新,即不是单纯的老旧城区或历史街区的更新,它是城市开发建设方式的转变,包含的内容非常丰富,涉及:完善城市空间结构,城市生态修复和功能完善,历史文化保护、塑造城市风貌,居住社区建设,新型城市基础设施建设,城镇老旧小区改造,城市防洪排涝设施体系建设和补强,以县城为重要载体的城镇化建设,等等。

实施城市更新行动的体制和机制,在我国应该是政府统筹主导,多元主体共同参与的社会系统工程。上述涉及城市更新的许多工作内容,近年来在我国已经开展或正在开展,并取得了相应的成果和成效。在体制机制建设方面,例如广东省的广州市、深圳市、佛山市组建了或曾组建过城市更新局,探索出一些符合市情、有价值的经验。但是,这些工作还呈现出条块化和破碎化的特征,如果作为引领我国城市高质量发展建设的纲领和行动对策,则缺乏系统性,更缺乏符合我国国情的制度保障和体制机制体系建构。我认为,为了切实全面、常态化、可持续地推进城市更新实施行动,需要从制度和施策体系建设及出台引领全国城市更新的行动纲领着手。

日本作为一个东亚国家,其城市高密度的人口与建筑特征、空间格局,以及工业化和城市化经历的发展过程与我国目前的城镇发展阶段有一定的相似之处,尤其是日本的城市发展建设已经完全进入存量更新的时代,日本在城市更新方面的经验和教训可以成为我国的前车之鉴。

二、关于日本实施城市更新的制度构建与重点施策体系

进入1990年代中期以后,伴随日本经济持续的低迷,日本经济高速成长期遗留的各种城市问题逐步显现,使得城市的魅力和活力减退,城市的国际竞争力下跌。面对经济社会信息化、国际化、老龄化等变化的新动向,为了复兴城市的魅力、活力和竞争力,消除20世纪留下的城市负遗产,创建21世纪的新型城市,日本决定启动城市更新,日本称为“城市再生实施行动”,并逐步出台了一系列实施对策。

首先,日本于2001年5月在内阁设立了跨部门的“城市再生本部”,由内阁总理担任本部长,内阁官房长官和主管部部长担任副本部长,所有的国务大臣都担任其委员。在2001年5月至2003年1月的一年半期间,“城市再生本部”召开了9次部会,首先于2002年6月颁布了“城市再生特别措施法”,随后又颁布了“城市再生基本方针”(相当于我国的“城市更新纲要”)、“城市再生实施基本要点”、“21世纪型城市再生项目遴选办法”、“促进民间城市开发投资紧急措施”、“城市再生重点领域”、“城市再生预算要求”等对策。此外,依据“城市再生特别措施法”,日本开始对与城市再生相关的制度、法律法规进行了一系列改革,例如,部分修改了“城市再开发法”、“建筑基本法”、“城市规划法”、“土地区划整理法”,废除了“工业与工场等限制法)”,出台了“关于有序推进集合住宅改造的相关法律”与“大深度地下空间利用法”等。同时,还在全国城市自下而上申报的基础上,分两批审核指定了45个“城市再生紧急实施地域”,并编制出台了“地域再生实施指南”。

日本遴选城市再生项目涉及的领域、内容非常广泛,包括:防灾减灾对策、交通问题对策、城市环境对策、历史街区和工业遗产地的保护与活力和魅力再生产、大深度地下空间活用对策、少子老龄化对策、国际化对策、新型商务和科学振兴对策、IT 化对策(智慧化对策)、大都市圈再开发、地方中小城镇振兴等,也包括对民间事业者的金融支援措施。

我国目前正在全面推行的城镇老旧住宅小区改造,在日本被称为“团地再生”,主要由特殊法人单位“城市再生机构”担当主体。“城市再生机构”前身是“日本住宅与城市开发建设公团”,属于“国企”。1990年代中期由于城市发展阶段的改变,它改称“城市再生机构”,并且改了制,加入了民营资本。因为在日本,绝大多数集合住宅小区(即所谓“团地”)或居住型新城都是从快速工业化、大规模城市化时期开始,由“日本住宅与城市开发建设公团”开发建设的,并且多数是保障型或租赁型社会住房,其早期的社区公共服务设施也基本上是由“住宅与城市开发建设公团”建造并运营的,所以其产权属性相对于我国房改后的住宅小区产权状况要相对单纯。我国的老旧住宅小区的产权有市管公房、单位公房、房改后的个人持有住房,甚至一栋住宅楼里就混杂有没实施房改和实施了房改的住房,非常复杂,这对老旧小区改造形成共识及资金支持和保障对策是一个挑战。

关于对“城市再生紧急实施地域”的金融支援措施,例如对比较优良的“民间城市再生事业规划”,日本设置了内阁主管部长审核认定制度,如果被认定,就可以享受“城市再生促进税制”的优惠。比如:所得税、法人税减半,注册免许税减免,不动产取得税减免五分之一,固定资产税、城市规划税前5年减免二分之一,特别土地持有税免除,还有为建造高品质住宅转让土地时减免长期转让所得税等。此外,还创设了“城市再生基金”、“开发型证券化”及“对民间城市开发机构的无息贷款、债务担保”等金融面的支援措施。关于民间事业者参与城市再生公共设施建设的方式(PFI∕Private Finance Initiative)可分为BOT(Build Operate Transfer)、BOO(Build Operate Own)、BTO(Build Transfer Operate)、BLT(Build Lease Transfer)等四种模式。

日本除了国家层面制定城市再生相关制度和施策外,大都市圈、各县(省)、市层面也根据自身的情况制定相关策略和措施。例如,首都圈设立了“8都县市首脑会议”(东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县、横滨市、千叶市、川崎市、琦玉市),颁布了“首都圈城市再生重点实施策略”。东京都为了营造具有活力、魅力的世界都市东京,出台了“城市再生规制缓和行动计划”,其中包括环境评价标准的缓和、综合设计审批要点缓和等。东京都还出台了“官民共同事业推进规划”,这些都取得了明显的效果。特别值得一提的是,近10年来,为了营造一个具有活力和魅力及国际竞争力的世界都市东京,东京都在对东京大都会实施再设计的基础上,制定了“东京再生实施行动规划”,尤其是从2015年开始,结合举办“2020年东京奥运会”,设立了150个重点项目,全面推进东京再生实施行动,其中许多大型重点再生项目涉及对已经非常成熟、在国际上具有影响力的CBD、大型商业商务中心地区、对外国际交往窗口设施等的更新。

根据观察剖析日本实施城市更新的制度构建与施策体系,我认为当务之急,我国应尽早促成由中共中央、国务院发布“全面实施城市更新行动的相关意见”,并由住建部牵头尽快组织多部门参与、编制符合我国国情、省情、市情的“实施城市更新行动纲要”等相关施策,在全国省市县逐步开展编制多层级的“实施城市更新行动规划”工作,并探索建立城市更新逐级申报、审批制度。

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