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孙施文:我国城乡规划学科未来发展方向研究

2021-02-23 11:23 来源:城市规划 作者:孙施文

摘要

通过对城乡规划学科的特质及其发展历程的总结,在梳理学科基本范畴和主要领域的基础上,结合我国新时代发展战略部署和要求,探讨了我国城乡规划学科发展的方向。论文提出在国家新规划体系中,城乡规划作为国土空间规划工作中多学科交互作用平台的主干型学科的定位和建设具有中国特色的、与现代化强国相适应的、在国际上具有影响力的学科发展目标。在此基础上,论文归纳了推进学科未来发展的10个方面重点议题并指明了知识生产的重点所在:要从中国特点、生态文明和空间治理等方面,调整、充实、整合和完善规划学科整体的知识体系;要在区域规划、城市更新、乡村规划、智能方法与技术、城乡韧性发展、规划管控技术以及规划实施评价等领域,夯实基础,弥补短板,突破重点,攻克难点,促进并带动整个学科的发展。

作者 | 孙施文

中国城市规划学会理事、学会学术工作委员会主任委员,同济大学建筑与城市规划学院教授。

关键词

城乡规划学科;规划知识体系;学科发展;规划知识生产;中国

01 城乡规划学科的特质与发展特点

城乡规划学是一门非常独特的学科,有相对明确的研究领域,有自身的概念框架和方法论体系,又具有极强的社会实践导向,从而汇聚了自然科学、社会科学、人文学科、艺术学科和管理学等相关学科的知识内容,在此基础上建构起以城市和区域发展研究、土地和空间使用安排和决策、规划实施管理为核心的知识体系,具有以应用为导向的交叉学科和跨学科的特征。

城乡规划的核心是“规划”,即对未来事项进行预先安排并不断付诸实施以实现目标的行为,这是城乡规划学科区别于其他学科的关键所在,也是面向未来、在认识世界的基础上以改造世界为基本取向。因此,在城乡规划的学科领域中,认知和行动的知识是紧密交织的,而且,怎么进行规划的技术知识和为什么规划、为谁规划的价值认识等也是共存并交融在一起的[1-2]。

通过检视现代城乡规划学科的发展历史,可以看到:一是城乡规划学科的对象领域和所包含的学科内容在不断变化,但是为规划——预先安排未来事项、制定行动纲领并不断付诸实施——提供知识基础的核心始终未变。城乡规划从单项建设管控发展到对城区和整个城市的发展进行引导和控制,再到区域和整个国土范围甚至跨国的规划,从以工程学和建筑学为主要知识内容,到结合地理学、经济学、法学知识,再到融贯社会学、公共管理学、环境工程学、生态学等学科内容形成以空间变化管理为核心的知识体系[3-4]。二是城乡规划学科发展与规划实务工作的开展及其演进密切相关。城乡规划工作是在特定的国家制度、社会经济发展目标以及社会意识环境中开展的,因此,国家治理架构、发展战略导向、社会观念和需求等的变化都会在不同程度上影响规划的定位和作用、规划的实质性内容和可运用的手段方式,有时甚至是由于某些思想观念或者社会思潮的变动而出现新的方向性的转变,城乡规划的知识体系由此而重构。三是城乡规划学科以研究问题、解决问题为方向,以改变现状、引领发展为志向与事业,以此汇聚各相关学科协同研究或者将各类学科的研究成果贯通运用于规划领域之中,将实证性的知识转化为前瞻分析的知识或为之提供支撑,将知识转化为行动,因此,相关学科尤其是其特定领域的发展以及技术进步都影响着城乡规划学科的发展,但与此同时,城乡规划学科的发展方式和知识生产方式与经典学科又有着较大的不同。

正是基于对城乡规划学科特质及其发展的认识,在总结我国城乡规划学科发展历程的基础上[5-7],结合我国社会经济发展新时代的新战略、新要求,适应国家规划体系改革,由中国城市规划学会组织,在中国科学技术协会的支持和资助下,由国内多所规划院校专家共同参与,开展了“城乡规划学科方向预测及技术路线图研究”的工作。通过对国内外城乡规划学科发展规律性特征的总结,从生态文明建设、国家治理体系和治理能力现代化、高质量发展以及科学技术进步的影响和需求等多方面开展了8个子课题研究,提出了我国城乡规划学科未来发展的方向、目标和任务;本着以国家发展战略以及规划学科服务社会为导向的初心,结合当前我国城乡规划学科发展的实际状况,提出了10个方面的议题作为未来学科建设的重要领域,并对这些议题中的关键内容和难点问题提出了发展指引。

02 城乡规划学科的主要领域

城乡规划相对于许多经典学科而言是一门非常年轻的学科,现在国际上公认的城乡规划学科诞生,是以英国利物浦大学设立城市规划系、美国哈佛大学推出城市规划研究生培养计划的1909年为标志。也就是在这一年,英国诞生了世界上第一部以城市规划命名的国家法律——“住房、城镇规划等法”(Housing,Town Planning,etc. Act),美国芝加哥编制完成了被誉为世界上第一份覆盖整个城市的总体规划——《芝加哥规划》(Plan of Chicago)。这个时期,英国全国的城市化水平刚刚突破50%,美国城市人口也将在下一个10年中超过全国人口的一半。城市中的贫困、拥挤、环境卫生等问题已经引起全社会的广泛关注,以改善工人阶级生活状况、济贫、社会保险、改良城市管理等社会改革运动(在美国称为“进步运动”)蓬勃兴起,由此重塑了社会经济制度格局,城乡规划作为其中的一项内容应运而生[8],逐步成为国家和城市的重要制度而发挥作用。经过100多年的发展,城乡规划学科基本形成了以土地和空间使用为研究和操作对象、以城乡发展的组织安排和实施为核心的知识体系。这一知识体系所涉及的内容包括:“认识城乡建设和发展规律、预测城乡未来发展趋势、预先综合安排各类城乡建设和发展活动、保证城乡规划得以实施等方面,为城乡规划解决城乡发展问题、建设美好人居环境的实践活动提供理论和知识基础[6]。

值得一提的是,“城乡规划”作为学科以及社会实践的名称,在不同历史时期有不同的表述,如“城市规划”“都市计划”“都市规划”“都市计画”“城镇规划”“市镇设计”“市乡计划”等。这种现象在西语中也一样,如英语,就有town planning、urban planning、city planning、town and country planning、urban and regional planning、urban and rural planning、civil design、spatial planning等。而且在一些国家,法定规划工作名称与学科名称也非一一对应,而作为学术名词、学科名称以及大学专业设置、学术机构名称、学术文献和书籍著作中,最常用的是“urban planning” “city planning”以及“urban and regional planning”。

在全面总结国内外城乡规划院校的课程体系及其发展历程、综合相关研究成果的基础上[3,6-7,9-18],依照知识特征和类型以及研究方法上的差异,城乡规划学科的分支领域大致可以划分为这样几个方面:

(1)城市和区域研究。这是以城市和区域发展现象、问题作为研究对象,揭示城市和区域发展的特征与规律的学科领域,也是众多社会科学学科共同的研究领域,为城乡规划提供认识城市和区域及其发展和治理的知识基础。在此基础上也衍生出各类有关城市和区域组成要素的专项性发展和规划研究,如住房与社区、经济发展、城市更新、交通工程、环境与能源、公共设施、生态环境、市政基础设施等等,这些专项性规划既构成了城乡规划中的具体内容,同时也成为多学科跨学科的共同研究领域。

(2)规划理论与历史。这是以城乡规划本体为研究对象的学科领域,是有关于城乡规划实质及其过程以及城乡规划实践和学科发展的研究,并为规划实践的具体方式方法提供历史经验知识。一些社会科学学科对此也有贡献,尤其是对城乡规划的工作内容及其成效进行历史和批判性的研究。

(3)城市和区域规划。这是城乡规划学科形成和发展的核心所在。在认识区域和城市发展规律、未来发展各要素之间相互关系的基础上,对城乡发展的各项资源和发展要素进行统筹安排的学科领域。区域规划是建立在地域整体的自然环境和人工环境基础上,处理区域各组成要素的保护与发展以及城乡与区域发展、人工环境与自然环境之间的相互协同关系,同时也包括了跨地区的规划类型,如流域规划、海岸线规划等。城市规划更多集中在人工环境或者说是建成环境的营造方面,围绕着城市土地和空间使用的组织和安排,研究城市持续发展和各类功能关系,统筹城市未来的各类发展事项,保障城市有序、高效运行,满足居民生产、生活的物质和精神需要。

(4)城市设计。城市设计的领域范畴可以界定在城乡规划学与建筑学之间,是对空间组织、环境塑造以及场所营造所进行的整体性管控,是城乡规划管控的重要方式和手段之一,与建筑学领域的纯粹设计导向不尽相同。

(5)自然和历史文化遗产保护规划。研究城乡自然和历史文化的组成因素及其保护与传承的价值准则、具体方法与制度设计。

(6)城乡规划实施与管理。研究城乡规划实施的过程与实践相关的法律法规、机制、制度及具体管控方法,这部分内容在公共行政管理学和法学领域也形成了相对独立的子领域。

03 我国城乡规划学科未来发展的定位与目标

我国的城乡规划学科自1950年代中期初步建立起来以来,经过几十年的建设培育,与社会实践相结合,将工程技术、社会科学研究和公共政策有机相融,已经形成了相对独立的概念框架和方法体系,专业知识结构日趋完整,国务院学位委员会、国家教育部于2011年公布的新版《学位授予和人才培养学科目录》中,将城乡规划学列为一级学科,标志着城乡规划学科的发展进入到一个新的阶段①。

2012年,中共十八大从新的历史起点出发,作出了大力推进生态文明建设的战略决策,并明确提出了将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相结合,形成建设中国特色社会主义“五位一体”的总布局。之后在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出建立空间规划体系的决定,由此启动了国家规划体系的整体性改革。2019年《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,进一步明确了“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”,并对国土空间规划体系建设提出了明确的要求,提出“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据”。

在党和国家战略部署指引下,国土空间规划的相关制度正在逐步建设之中,相应的国土空间规划制定工作也在有序推进。就整体而言,国土空间规划的本质是“规划”,“国土空间”是规划的对象,相对于我国过去的城乡规划工作而言,规划的对象有所扩大,即由以各级居民点为主的建成环境扩展到地域性的各类自然和人工环境的全要素,由主要侧重于开发、利用方面扩展到国土空间的保护、开发、利用、修复等多类型的空间使用方面。因此,国土空间规划作为一项实务性的工作,规划的对象扩大了,相应的规划内容有了扩充,规划的领域也有较大的扩展,这就需要有更多的学科加入到规划工作中,协同开展相关的研究和安排各项内容和要素,但规划的特质并未改变,即对各类国土空间使用进行预先安排并不断付诸实施,以实现未来发展目标而引导和控制各类国土空间的使用活动。

正是由于国土空间规划的核心是以未来为导向的综合性统筹工作,因此,城乡规划学科的知识架构和方法手段仍将在其中发挥关键性的作用,这也是其他学科所无法替代的。一方面,学科的边界主要是由所运用概念框架、理论和方法决定的,而不是依据对象、主题来进行划分[19]。相较于其他学科而言,城乡规划学科以研究未来发展、解决未来发展中的问题和对未来事务进行安排作为学科知识体系建构的核心,而以国土空间构成要素及其使用为对象的各相关学科,则是以过去和现在为研究对象,以认识世界、发现规律为基础。从认识世界到改造世界,需要在思维方式、方法论以及知识基础上实现整体性的转换,需要实现从客观世界向意欲世界的转变。国土空间规划作为一项实务性工作,最主要的思维方式是建立在“实践思维”基础上的,是以在现实场景中解决问题为导向的综合性思维,并且具有“反身实践”(reflective practice)的典型特征[16],而绝大多数的自然科学和社会科学学科都是以“理论思维”的方式,分解、分析研究对象及其问题,寻求其本质性的构成、特征与演进规律为主要取向[20]。因此,相关学科的知识成果可以成为国土空间规划工作的基础,但需要通过必要的转换,并在规划的过程中整合为一个整体,为形成统一的规划做出贡献。

另一方面,城乡规划实务工作的开展以及城乡规划学科自形成以来,就是以多学科融合、多要素综合为特征,针对问题开展跨学科研究,已经形成了统筹协调多学科开展综合研究的基本架构。从国内外学科发展的历史也可以看到,世界各国的规划都经历了从对单项建设的管控,到对城市全域管控,再到区域规划、全国的国土规划乃至跨国的空间规划的发展历程。而与空间尺度不断扩大相伴随的,是规划内容和内涵由工程和建筑领域走向与社会经济、生态环境、国家治理等相融合的多学科相互渗透的对空间变化过程的管理[4]。在此过程中,作为学科的“城市和区域规划”仍然是这些不同层次规划的知识支柱,各国的规划院校也始终以此作为核心开展知识探索和传播[21]。新世纪以来,英美国家的城乡规划专业招生也在不断扩大,同时与地理学、社会学、生态学、经济学、政治学等相关学科及专家有着更为广泛和深入的交织,相应的跨学科的研究项目和研究机构等也在蓬勃发展②。

当然,城乡规划学科要成为国土空间规划工作中多学科交互作用平台的主干型学科,就需要围绕规划工作,建立能够融贯各相关学科知识内容并付诸运用的框架和“工具箱”,建立综合考虑和平衡各类国土空间使用之间,相互关系的知识图谱,推动各相关学科基于理论思维获得的大量知识内容,转换为面向未来、用于解决问题的实践性和行动性的知识,从而真正融入到“从知识到行动”[22]的过程之中。因此,城乡规划学科需要结合国家规划体系改革方略,从塑造国家治理体系的重要组成部分和国家治理过程的手段,这样的角度来认识规划的作用和地位,建立生态文明的认识论和价值观、为高质量发展和高品质生活服务的方法论基础,并在此基础上推动学科的发展并担当起在国家社会经济发展中的责任。

04我国城乡规划学科发展中应予着力推进的重要议题

预测学科发展显然是一项危险的工作,即使不论以应用为导向的城乡规划学科,始终是在社会实践的进程中以满足实践需要而不断发展的特性,即使就经典学科而言,正如波普尔所说:“我们无法通过理性或科学方法来预测科学知识的未来发展”。因此,在本项研究中,我们所讨论的规划学科未来发展,并不是要预测未来,而是从发展的角度来讨论如何“创造未来”,也就是,针对当前我国城乡规划学科存在的问题,为满足社会实践对学科发展的要求,以及完善学科知识体系、提升中国城乡规划学科的国际影响力,我们应该做什么和怎么做。

基于这样的想法,本项研究在整合各专题研究提出的发展路径和关键性议题的基础上,综合整理出10个方面的议题,作为实现规划学科未来发展需要着力推进的研究方向和内容。这10个方面的议题可以区分为两组,前3个议题是有关于整个学科发展的基础性问题,贯穿于学科发展的各个领域,需要在学科的各个领域中通力协作予以推进;后7个议题是涉及到学科特定领域或专门方向的议题,它们将成为中国城乡规划学科发展内容的重要支撑。以下通过对这10个议题的内涵、核心内容和要求的解析,以期建立起未来一定时期学科发展研究的突破方向、研究重点和选题指引,从而能够汇聚起学界的共同努力,推动我国城乡规划学科的发展。当然,提出这10个议题并不意味着这些内容之外的其他议题就不重要,而是相对于国家发展战略的需要,相对于国际规划学科发展前景以及我国规划学科发展的当前状况,这10个方面的内容更具有迫切性,并在一定程度上可以起到引领和带动整个学科发展的作用。

4.1  建立真正中国的规划知识体系

这可以说是一个极为宏大的问题,但又是一个最为基础的问题;这并不是城乡规划这门学科独有的问题,而是整个中国的学术问题[23]。这既是城乡规划学科需要长期奋斗的目标,同时也需要各类相关学科的多维度支持,单一学科最终难以达成目标。中国城乡规划以及城乡规划学科是在“西学东渐”的过程中引入,并在向发达国家不断学习的过程中建立和完善的。改革开放以来,在中国社会经济和城市化快速发展的进程中,已经结合了中国的实际需要和发展状况,进行了大量的改造和完善,但基本的知识基础和理论框架、学科的结构体系等都是以国外尤其是西方为参照,有些还是直接移植的。由此出现了两种典型的状况:一是现象与知识之间的脱节,既有的知识无法与现实状况相对应,无法对现实现象作出确切的解释;二是知识体系的完整与坚实,使所有新的认识只有先被“格式化”才能被接受,从而导致新的知识生产只有延续既有的概念框架前行,与现实的脱节愈加突出,这样的知识成果更难针对现实问题提供适宜可用的对策。

因此,运用这样知识体系去研究和规划中国城乡发展问题,也就面临着至少这样几次转换:首先是对城乡发展现象和问题的认识,在既有知识体系的基础上,让现实去适应认知的需要,这也就是我们现在看到大量的城市研究实际上是西式框架中国数据,与对中国问题的实际认知存在距离;其次,经过将这些现象转化为西方理论中的普遍化知识后,再将这些理论知识转化为解决实际问题的对策,或者将西方城乡发展中的成功经验直接转化为具体操作的对策;再次,这些不同方面和类型的对策在既有的知识体系中进行组合,其依据的逻辑和事实关系仍然是西方式的,从而达成了具体地方的规划成果或实践指引。经过这一系列过程的转换,即使我们前后面对的是同一个社会、同一个场景,但实际面对的已经是两个完全不同的社会和场景。这是现在的知识体系和学科发展中最为严峻的问题,也是所有研究和解决问题的实务工作之间产生距离的重要原因。由此,在今后的研究中,尤其需要关注以下几个方面:

首先,对于城乡规划学科中的大量基础性知识、理论中的概念基础,需要进行全面的清理。这种清理的核心在于区分出这些基本概念在中西方含义上的差异,修正这些概念在运用中的内涵缺失;或者通过扩充内涵而提升这些概念的覆盖面,或者是在识别差异性的基础上,确立新的概念。总之,应当从中国的现实中去提炼或重新定义相关的基础概念,从而更好地认识中国城乡发展的现实,才能更好地寻求城乡规划学科的发展。周一星教授在10多年前就针对与“城市”相关的一系列概念所存在的问题,呼吁“城市研究的第一科学问题是基本概念的正确性”,提出应建立实体地域性的“城市”概念,以克服“城市”概念使用中的混乱[24]。在中西方的语言中,“城市”“市”这样的概念和英文中的“city”等有着实质性的差异,对于我们建立在西方学科知识体系基础上的城市研究和城乡规划来讲,面临着极大的困难,因为这不仅仅涉及到“城市人口”“城市规模”“城市性质”以及以此作为衡量标准的“城市化”“城镇化”等概念,也涉及到与此相对应的“乡村”“郊区”以及“郊区化”“城镇体系”“城乡统筹”“城乡一体化”“大都市区”“都市圈”“城市群”等概念,甚至也关系到“城市规划”“区域规划”以及“国土空间规划”等内在含义与工作内容和方法上的差异。当然,在城乡规划学科领域中,这样的问题远不止只有“城市”这一个概念,而是贯穿于整个城乡规划学科的概念结构和概念体系中。

其次,与规划内容直接相关的,尤其是有关影响到各类土地和空间使用的思想观念、行为方式、组织机构以及共同产生作用并产生实际效应的决策机制及其结果,也就是文化结构和社会结构的空间效应。这既是知识的问题,也涉及到认知结构,并影响到决策以及行为。城乡规划所安排的各项内容都涉及到日常的生产、生活活动,也涉及到资源和利益以及城乡的发展与建设,与所有的使用者和社会成员及其各类活动密切相关,因此,不同的文化背景、不同的生活需求以及不同的社会机制等都会直接反映到空间认知、空间使用的组织以及空间生产方式等方面。比如,中西文化对自然和人工环境、对城市和乡村的功能认识和偏好不同,对居住与商业混合的认识和接受度以及公共空间认识和使用需求也不一样,及至人与人之间的空间距离、邻里之间的社会交往和关系等,以及中国文化中独具的人与自然的关系、公私关系、对景观和环境的认识、人际和群体意识等,这些都直接影响到对国土空间各类构成要素的相互关系以及城乡关系、城乡功能组合、社区和公共空间等空间使用的认识和安排。但这样一些内容在我们的学科中仍然缺少有深度的针对性研究,从而直接影响到规划内容的安排和组织。

第三,与规划过程相关的,尤其是影响到规划决策的制度、文化等方面的内容,这与对“规划”本身的认识及其制度有关,将在第3个议题中予以讨论,这里主要强调普遍性的“规划”概念中的中国的特殊性。正如前面所说,“城市”以及“市”(也包括“镇”“乡”等)的概念,在中外之间有着明显的不同,这种不同不仅涉及地域空间、人口组成、城市特性等方面,而且西方城市的自治性质与中国文化、以及现实制度中的央地关系和城市治理状况、城市政府的职能职责、政治文化与行政文化等也完全不同,因此,作为公共治理组成部分的城市规划(城乡规划、国土空间规划)就具有不尽相同的作用、职能,以及城市规划体系与政治行政架构之间的关系等等方面的不同。与此相关的是,规划体系中不同层级的规划、不同类型的规划之间的相互关系也直接与制度环境、治理结构、决策体系以及政治、行政文化等密切相关,这些都直接影响到各种层级、各种类型的规划做什么和怎么做。

第四,从城乡规划本身的特质出发,城乡规划更多是运用知识去解决问题,这些知识大量地来自于各类工程技术以及社会学、经济学、地理学、管理学等相关学科,涉及自然科学、社会科学、人文学科等。城乡规划学科是在运用这些多源异质知识的过程中,针对解决问题的需要集合并整合这些的知识,也在此应用的环境中生产新的知识。城乡规划作为一门应用性的学科,具有实践导向的性质,是在具体场景中解决问题,因此,如何将个案性质的、在具体环境中达成共识所产生的知识,提炼成具有普遍意义的、可推广的知识,这可能也是规划学科知识生产并进行体系化的难点所在。

总之,要建立中国的规划学科知识体系,必须凝练与中国实际、中国文化和中国问题相一致的基本概念,以此覆盖所有规划内容和规划过程及其影响因素的知识内容,并形成相应的体系结构。当然,这么说并不是要排斥外来知识,而是要在新的框架中进行重新的整合和组合。在中国的规划学科知识体系建设和建构的过程中,必然需要借鉴、比较既有的知识和西方的知识内容,不断地吸收、充实、修正、创造,我们既需要像一门新的学科那样去从根基开始奠基,也需要在已有的学科基础上去分析、论证和完善。没有学习和比较,就不可能进一步地推进。但变化不可能一蹴而就,必然有个过程。正如前文提到的,这不是哪一门学科自己的事,需要多门学科相互配合相互协同,并且相互交流相互共构,是需要学术共同体一起共同努力的过程。从具体路径而言,概念清理与实证研究也需要同步进行,并不断地互动,才有可能不断地在特定概念上达成共识。只有积累一定数量的共识,才有可能达到整体知识结构的转换。这一过程可能是漫长的,首先,要建立一个意识,即要克服既有的认知结构的限制,真正从现象和问题出发,认识到既有概念、理论可能与现实存在着隔阂,要修正的是概念、理论而不是现实,避免“西方理论、中国数据”“西方概念、中国现象”似的脱离了现实的研究,要使知识和社会结构、文化结构相融合。当然,在这过程中,演绎式的概念清理和归纳式的实证研究都不可或缺,问题的正确和准确描述与提供解决问题的方案同样重要,甚至在同一个研究中都应该包括这些不同的内容。其次,所有的研究都需要界定清楚所使用的概念,要避免“聋子与聋子的对话”,即尽管大家使用的是同一个词,但其实说的不是一回事这样的现象,否则便无助于学科间的交流以形成共识。第三,在研究的过程中,需要对使用的相关概念、理论进行剖析,分辨这些概念和理论的前提假设和依据,而不是照搬照套,需要分离相关的要素和整合新的要素,这既是概念、理论的再界定,也是理论与概念的创新,更重要的是为建立符合中国实际的知识体系打好基础。第四,规划研究和知识的积累将更多地来自于在实践的过程中不断地进行反身式的(reflective)学习,从实践的成效中去发现问题、进行修正和总结核心知识。当然,在创设中国知识体系过程中,对各类研究成果的表达提出新的要求,尤其会影响到面向国际的文献的发表,要用新的中国的概念体系去打破既有的西方的知识架构,对于单个研究成果发表可能会增加难度,但这恰恰是为国际规划学科发展作贡献所必须经历的。

4.2  夯实生态文明建设的知识基础

改革开放以来的中国城乡规划一直注重自然环境保护的问题,1980年代开始,生态学的内容逐步加入到学科知识体系之中,1990年代后,随着可持续发展理念在全球范围内的传播,我国的城乡规划把可持续发展作为重要的原则贯彻于规划的全过程,甚至可以说,城乡规划是贯彻和实践可持续发展理念最早、最全面的领域之一。城市生态保护规划也作为城乡规划中的重要专项而逐步开展,在区域性的规划中生态保护也作为重要内容纳入到规划的成果之中。但另一方面也应看到,在中国的学术语境中,相当长时期以来,“生态”仍然还局限于较狭窄的领域,即物质的、可见的、自然的方面;而即使在物质和自然的方面,对单要素的认识较多,多要素之间的相互关系研究较少,“可持续发展”在相当程度上还缺乏实际操作的考量。城乡规划也同样,而且西方启蒙运动所建立的征服自然、战胜自然以及人工与自然两分的观念,伴随着以改造世界为志业的现代城乡规划的传入,在中国的城乡规划中也刻下了深深的烙印。

针对我国改革开放以来的快速发展所产生的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化以及发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出的现实,党的十七大首次提出“生态文明”的理念,十八大把生态文明建设列入建设中国特色社会主义的“五位一体”总体布局之中,十九大更提出生态文明建设是事关中华民族永续发展的千年大计。生态文明建设绝不仅仅只是自然生态的保护,而是发展理念、制度架构、社会形态和社会发展阶段的综合,也即“把生态文明建设放在突出的战略位置,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”。作为国家空间发展指南、可持续发展空间蓝图的国土空间规划,必将把践行生态文明理念、施行生态文明制度体系作为其基本支柱,因此,城乡规划要在国土空间规划中发挥主干型学科的作用,就需要将生态文明的内容贯穿在整个知识体系中,强化生态文明作为所有规划知识的基础和规划工作的基本价值观,也就是,在城乡规划学科中,不仅要引入生态学的知识,更重要的是建立以生态文明为基础的知识体系和方法体系,贯穿在规划学科的各个方面和规划工作的全过程。从这样的角度出发,城乡规划学科的未来研究需要特别关注:

第一,人与自然是生命共同体,在自然要素中,山水林田湖草是生命共同体。从生态学的意义上讲,生态学研究的是生物个体或群落与环境的关系,由此涉及到生物与其他生物之间、生物与环境之间以及组成环境的诸多要素之间的关系。因此,地球上的人类和所有的生物与非生物是一个整体,共同构成相互作用、相互依存的动态复合体。在这样的意义上,生态文明的思想就需要落实到认识各类存在要素之间的相互关系及其质量上,要认识这些要素之间的相互作用机制、过程及其产出(结果),这样才能更好地指导各类要素的使用及未来安排。但很显然的是,从现有的研究状况来看,这样多要素、复合性的知识及研究成果不足,对于城乡规划来说,各类要素及其规模的组合、分布以及相互之间的作用关系等仍然缺少可以用于指导实践的知识基础,直接影响到规划对各类要素的组织,从而导致保护开发利用修复治理的行动安排科学性不足。加强生态系统的整体研究以及各类要素之间关系的研究,尤其是与一定的规模、时空尺度相结合的系统化研究,应该是今后一段时间内予以优先突破的重点。

第二,在生态文明的理念下重新认识人类聚居地(城、镇、村)的构成及其发展。在过去的城乡规划研究中,城乡、区域发展和安排更多是从社会经济、空间使用角度出发,环境作为其中一个方面也有所涉及,但一方面环境的含义多偏重于人造环境,与自然要素的结合较少,另一方面在研究和工作中,环境保护与社会经济发展也未能紧密结合,缺少整合性的研究和指导工作的手段。这是需要着力予以解决的关键性问题,要在充分认识人与自然、人与城镇、城镇与自然的耦合关系上,认识城乡发展要素之间的相互关系以及城乡发展规律,摒除人与自然两分的认识论,将其视作同一个生命体,分工协作,共同发展。这就要确立基于生态文明的发展观,重视全域、全要素和多种使用方式之间的组合关系研究,建立从认识论到方法论和具体方法的完整知识体系。

第三,确立生态文明价值观,建立基于生态效应的城乡规划全程评价方法。城乡规划中的各种安排、组织都是基于未来发展的选择和决策,而规划内容又涉及到多目标和生态系统的各个方面,因此对各类规划内容的安排和组织如何进行选择和决策,是规划过程中的关键性问题。要统合各类要素和各种使用方式、将各相关学科的知识统一起来,需要有相应的标准与准则,而标准与准则建立需要有一套明确的价值观以及与此相统一的具体评判方法。当然,在这一过程中制度性的规则不可缺少,但从操作角度讲,建立以生态效应为基础的评价方法尤为重要。对国土空间各类要素及其保护开发利用修复治理的组织安排,需要根据其可能产生的生态效应进行评价,并在评价结果的基础上才能作出正确的选择和决策,这是实践生态文明价值观的重要途径,也是取得各类共识的基础所在。生态效应评价既要看各项各类活动对生态环境的影响,也要看各项各类活动及其产生结果之间的相互关系,因此就需要在充分认识各类组成要素间相互关系及其质量和空间发展规律的基础上,综合分析评价其对社会经济发展和自然环境保育,即对整个社会、整个国家、整个民族的永续发展的贡献。在方法上,既是基于前瞻推测,又需要有实证基础,也就是对未来的可能作用及其影响是基于对过去同类或相近的实证研究,及其成果的合理推导基础上的。而且,生态效应的评价绝不仅仅只是一种方法,而是由特定方法论组合起来的,涉及不同空间尺度和内容维度可评判、可权衡的一个方法的体系。

4.3  确立作为国家治理制度组成部分的规划主体框架

我国城乡规划以及城乡规划学科,在过去的发展中以引入西方成熟的知识、理论、方法为主,有一些是根据中国实践作了一些补充、修正和完善,这些补充、修正和完善也仍然是以西方的研究成果和经验总结为参照。因此,在规划学科的发展过程中,一直缺乏对规划是什么、为什么需要规划以及规划能做什么等问题的反思和深入思考,而是按照既有框架中已经设定的领域和内容进行深化、补充或者借用、交叉组合以及在实践中运用,由此,一方面,规划内部的内容体系架构严密且不断充实,另一方面,与社会体系、治理体系的隔阂愈加严重。正是由于缺乏对规划本质及其作用的思考,我们可以非常快地引入和吸收西方新的、热点流派、理论和做法,但对于这些理论和做法产生的原因、所针对的问题及其成效到底如何并不探究,对于在中国场景中这些问题是否存在或者是否是同类问题等也不关心,只是拿进来、贴进去而已。而且就整体而言,中国城乡规划实践受西方的“学院派”规划研究的影响较大,新理念、新理论满天飞,而对同样是西方的规划实务的内容、方法及其与制度运行的关系等等缺乏了解,更遑论深入研究了。

规划是一种对公共事务的干预,是国家治理体系的重要组成部分,也是国家治理过程开展的重要手段,因此,规划的实务工作是在特定的治理框架体系中开展的[15,25]。城乡规划作为一门应用性的学科,其知识内容的构成具有一定的普遍性,但这些知识的展开及其运用方式受实践发展需要的影响;学科有其本身的特征和发展规律,但实践及其制度架构往往也约束了学科发展的方向及其内容和手段,这是世界各国的城乡规划学科发展的历史所证明的[11]。正由于治理体系的框架决定了规划做什么、能做什么以及怎么发挥作用,因此,也只有在这样的框架下才能讨论规划怎么做,以及规划学科提供怎样的知识基础和方法手段。这就要求我们在讨论城乡规划学科未来发展时,把规划放置在国家治理体系的结构和运行中、把规划放置在公共干预的交界面上展开研究,这样才能为规划实践提供真正有用的知识基础和理论指导,在国家规划体系深化改革的过程中,更好地发挥规划的作用。从这样的角度出发,重点研究的领域和方向应当包括:

首先,从国家治理体系和治理能力现代化的角度,改革、充实、完善与规划制度体系相关的知识内容。深入研究国家治理体系中,规划的作用和地位,规划与其他相关制度和运行的关系,从而将规划有效地编织进国家治理的网络体系之中,成为国家治理制度的组成部分、国家和地方治理的手段和方式之一、治理运行过程中的重要环节,从而保证规划的作用得到真正的发挥。为此,就需要在这样的框架下,明了各级各类规划内容与实际治理制度和治理手段之间的关系,进一步研究规划做什么和怎么做的问题,由此建立起各级各类规划的内容、规划的方式方法以及规划的知识基础。要充分研究,在新框架下规划制定的调查研究、科学论证、规划安排、风险评估和规划实施中的规划执行、评估、监督的内容、方式方法和决策支持系统,规划学科要为这些工作的开展提供知识支撑。规划研究要注重从规划运行、规划实施及其效果、效应角度来认识规划的内容组织和管控方式,要改变仅仅从理念和想象出发的规划体系研究,要将内在合理性和效用两者结合起来,并更加关注规划成果的运用和实施,这样才能建构起真正实用、有效的规划体系。

其次,要从公共干预的角度来认识规划的本质,并在此基础上重构规划知识体系。现代规划的重要特点就是,要解决现状存在和发展中可能产生的问题、走向一个更加美好的未来,因此就要改变既有的不适宜的发展方式和方法。而城乡发展的环境及其内容错综复杂,任何的改变都会牵扯到方方面面的协同,因此,为了引导和控制未来发展,就需要预先安排的、涉及社会方方面面且相互协调的未来行动方向和行为规则。既然涉及到干预,也就必须回答什么是好的、为什么要干预、干预什么、干预到什么程度以及怎么干预这样一系列问题,这就是规划所要建立的知识体系的骨干性内容。而这种干预必然是公共干预,公共干预核心的知识基础和思维逻辑应当是公共理性[26]。既有的知识体系绝大部分都建立在个体理性,尤其是作为经济学基础的“经济理性”基础上,因此就需要对知识体系进行调整和完善。而从另外一个角度讲,以公共理性为基础,也需要改变许多思考问题的角度,比如公共和私人,或者是从城市角度(基于公共理性)还是项目角度(基于经济理性)来面对规划中的问题。而要权衡并进行权益交换,就会涉及到社会沟通和社会交往的知识和技艺[27]。

第三,充实完善规划方法论的研究,其中最为关键的是建构起多种公共干预手段综合的方法论体系。过去,城乡规划的方法论是建立在建构型的未来空间使用设计基础上,并以蓝图式的方式去贯彻执行的。当然,这仍然是城乡规划方法论的重要内容,但仅此显然不够,需要综合各类法律、行政、财政等公共干预的手段和方法,从空间治理的角度融贯在一起,形成规划整体的方法论。就治理而言,基于空间地域的治理是现代治理的重要特征,只有落到空间地域上才能实现真正综合性的治理,这就要求空间规划能够统合起所有可能的治理手段,统筹兼顾其各自的空间作用及其效应,以及规划运行对此的回应作用。从规划过程来说,规划的制定是一个综合各项要素的过程,不仅是全域全要素和空间使用的安排,更是各类未来可能的政策、规制、调控所产生的空间效应的权衡。这就要求在组织安排的过程中,对各类政策、各类调控和规制的方式方法进行回馈完善;规划的实施则是一项项工作开展的过程,每一项具体的实施都有可能对相关的政策、调控和规制产生边际效应,需要动态地改进和完善。由此,规划研究要从相对静态的思维方式转变为动态的、不断演进的思维方式,要从关注确定性转变为更加关注不确定性,要从必然逻辑转变为可能逻辑,要从重视建设转变为更加重视建设后的使用,以及各类治理、行动的空间效应和空间效果及其后续的振荡效应。

第四,在不断强化多学科融贯研究的基础上,更加聚焦到为规划而研究上来。近年来,城乡规划领域中的研究,运用社会科学的理论、方法以及新技术等研究城乡现象和问题的多,解释性、阐释性的多,对规划本身以及为规划而进行的研究相对少,对如何组织安排规划所涉及的内容或者规划组织安排后的实际效应究竟怎样,以及与规划实际操作有关的研究更少,从而导致规划工作中的许多策略性内容,和一些政策的策略性建议,缺乏针对性和事实性的支撑,仅停留在想象和逻辑推演层面,无法有效贯彻在实际的工作之中。因此,规划研究的重点应当转移到能够对规划工作中的实际操作进行支撑的内容上,更加面对具体问题的解决对策上来,也就是,聚焦到规划是否有成效,为什么(不)能有成效的方面来。关注规划的成效,其实质涉及到很多方面,比如是规划编制的研究问题、决策问题还是规划的执行问题,是规划内容的问题还是规划制度的问题,或者是其他相关因素变化而导致的问题,由此才能分辨、修正、完善具体的内容[28]。规划研究既要注重未来研究,要有对结构演化、变革方面的研究,也需要有对过去的规划历史及其成效的实证性研究,对于公共干预的条件、干预方式方法及其成效的历史性研究是生产规划知识和理论的重要途径。就这点而言,在中国的城乡规划领域尚缺少真正深入的规划史研究,这对学科发展极为不利。规划史的研究不仅可以厘清学科发展的脉络,夯实当前规划的基石,明晰规划学科及规划工作者的身份,而且规划史的研究如果能够不停留在观念性的、宏大体系的、通论性的研究方面,而是深入到具体的城市、具体的环境和具体的操作之中,就可以成为未来的规划研究和规划工作提供思想和手段的工具[29]。

4.4  注重区域协同的规划研究

长久以来,受行政部门分工及相关制度的约束,我国城乡规划一直缺少对区域规划的全面研究,城镇体系规划成为城乡规划中最为主要的区域性规划内容。而学科发展过于部门化,导致了只有单一方面、特定要素或专项的研究和规划类型,整体性的区域规划知识内容一直发育不健全。因此,在国土空间规划开展过程中,有关行政区域内全域全要素的以及有关跨地区、跨行政区范围的区域性规划缺乏实质性的知识支持。加强区域性规划的研究、充实区域规划的知识体系尤为迫切。

首先,由于中国“市”的概念及其行政建制的独特性,“市域”本身就具有区域性的特征,市域规划的实质就是区域规划,这与以建成环境为主要对象的城市规划在内容、方式上有较大的不同。推而广之,就需要在生态文明和区域治理视角下,建立各级行政区范围内覆盖全域、全要素、全使用方式的区域性规划的基础架构,综合平衡、统筹配置从自然环境到人工建成环境完整系列的各类资源要素和空间使用活动,建立统一的保护开发利用修复治理的总体格局。这就要求规划学科在区域发展和现象研究的基础上,强化资源配置和空间格局组织以及区域治理机制和干预、调控手段的充分研究,建立适用于以地域空间为单元进行综合治理的区域规划方法。其次,研究建立并完善跨行政区域的协调机制以及规划的方法。地区间的统筹和协调始终是区域规划的核心内容和关键性举措,因此,规划的方式方法不只是开发建设或项目安排式的布局,也不只是简单的限制或禁止建设,而是要在跨境的资源配置基础上,协调好各地区保护与发展的关系,以及由此而引发的利益关系、协同好各地区的发展步骤和行动纲领,做好上承战略、下启行动的综合协调,促进各地区有特色、有差别又相对均衡的可持续发展。第三,城市群、都市圈是我国新型城镇化发展主体形态,优势地区、中心城市仍然是未来发展的主要载体,但必须改变过去重城区组织轻区域关系的倾向,真正建立城市-区域的统一体,而且这种统一体不只是某个城市与外围地区,也不只是几个城市的组合,而是要建立具有一定内在联系、具有互动作用的若干个城市所组成的整个区域的整体协同,这就需要通过机制创新、提升区域治理能力,从而在社会经济合作、资源和生态环境保护利用、基础设施公共设施互通共享等方面形成全方位的多中心、网络化的格局,这同样将成为区域规划研究中的核心议题。

4.5  探索以人为本、全面提升城乡生活质量的更新规划研究

走内涵式发展道路,是我国城乡未来发展的主要方式,这也是城乡人居环境发展和建设的常态。在过去几十年的快速城市化进程中,我国城乡规划更加注重于扩张式的发展,由此也带来了大量环境生态、社会性的问题。随着国家社会经济发展的转型,城乡发展方式的转型既是社会经济转型的必然要求,也是实现社会经济转型的支撑。相对于过去注重于新城、新区、新镇的建设模式和规划研究的重点,在未来的研究中需要更加关注探索更新式的、提升型的规划理念落实和具体的方式方法。这里包括几个方面:首先,要注重问题导向,城乡规划研究要从单纯目标导向的理想型规划方法论转变为更加注重解决问题的实施型规划方法论,聚焦真问题,满足真需求,提出真方案,并在此基础上开展城乡有机更新的规划思想、规划体系、技术方法以及规划设计表达方式的研究。第二,在规划内容、规划方法上真正落实以人为本的理念。要把对人的活动和空间使用行为的分析作为空间使用及其组织的基础,要关注不同人群的空间需求和活动特征,空间组织的分析应当由经济和美学主导转向更加社会性和生态性的准则,要建立以人民满意度为导向、以多元包容公平公正为原则、以高品质生活为核心的空间分析和组织的规划方法体系。第三,要强化社区规划研究,要在解决基本居住问题、满足基本公共服务设施和基础设施的基础上,结合社会基层治理的需要,完善社区空间结构,营造高品质、有活力的社区生活环境,为共建共治共享的社区发展提供支持。第四,不断拓展城乡历史文化遗产保护规划研究,一方面要继续深化历史文化遗产保护的手段和方法,另一方面要从保护、保留以及唤起集体记忆的视角和焕发历史文化遗产社会作用的角度,将历史文化遗产保护和光大中华民族文化整合进各类规划的全过程,将文化发展的理念和方法塑造进规划的整个体系和全过程之中,并以此来推动城乡规划方法的完善[30]。

4.6  全面加强乡村规划研究

乡村发展和乡村规划,在当今的城乡规划领域中仍然是弱项,尽管社会学等相关学科有大量的研究成果,但就未来发展而言,也仍然缺乏系统的综合性研究。长久以来,我国城乡规划领域的核心是城市,乡村并未得到真正的关注。近年来,在国家乡村振兴战略和国家《城乡规划法》施行的推动下,乡村发展研究和乡村规划逐步开展,但很显然,乡村发展的构成以及乡村规划的内容、方式方法等的研究仍显不足,乡村规划的知识基础仍待夯实。从这样的角度出发,以下几方面的研究需要着重推进:首先,深刻认识乡村、中国乡村的特征以及在我国未来发展格局中的地位与作用,充分认知乡村聚居与土地、农业生产、空间资源之间关系的独特性以及乡村社会的演进规律,把乡村发展与现代化的进程结合在一起,建立完善的乡村规划认识论。第二,在未来发展格局中认识新型城乡关系。乡村问题不仅仅是乡村的问题,乡村不是城市的辅助,也不只是城市的后花园,乡村振兴也不仅仅只是乡村设施建设或者城市向乡村输血的问题,而是需要从人与自然生命共同体的角度,建立城乡统筹发展的新型城乡关系,成为实践生态文明的重要承载地,这就要创新城乡资源流动方式及城乡融合发展的机制体制,在城乡双向流动和循环的过程中,达成共同发展共同富裕、共享发展成果的目标。在这样的格局中,乡村社会也是传承历史文化、共同应对和化解各类自然与社会经济风险的重要载体。第三,健全适应乡村基层群众自治机制的规划体制和规划方法。中国乡村的未来发展,实质上是农业农村现代化的发展,是在传承和转型的基础上实现社会经济的重构,这就需要全面研究关注生产方式、生活方式的转变以及认识农业、农村、农民的未来角色,探寻培植乡村发展动力和社会活力的方式方法,研究不同地区和不同类型的乡村人居环境的营造,从满足人民对美好生活的向往的要求出发,认识农村地区的整体格局及其空间响应,探寻塑造美丽乡村内涵、保卫乡野风光的路径。

4.7  不断完善智能规划方法和技术

结合大数据、互联网等不断演进的人工智能技术,将极大地改观人类的生产和生活方式,也将对各类学科的发展产生重大影响。其对城乡规划的影响体现在两个方面[31]:一方面由于生产方式、生活方式、交通通讯方式等的变化以及伴随而来的社会观念、社会认识的转变,会进一步引发对城乡社会经济组织模式和公共干预方式的改变,由此推动城乡规划从理念到方法技术的变革;另一方面城乡规划运用人工智能等新技术,必将改造规划方式方法,从而引发技术手段乃至认识问题、分析问题方法的改变,并影响到规划的知识基础。这两方面因素将推动着城乡规划伴随着人工智能技术的发展而逐步深入探索,这种探索又将在两方面推进城乡规划学科知识结构的不断完善:一是强化对城乡发展要素及其互动关系的清理,人工智能技术的运用需要实现从信号到信息的转化,这种转化会涉及到对城乡各类发展要素的构成与相互作用以及对变化的响应的认识,也就是机器学什么和怎么学的问题,这是所有运行模型建构都必须回答的,需要对城乡发展规律进行更加深入、全面的总结和抽象,并且在与人的作用相结合的基础上转化为可以分辨、转换和学习的系统。因此,机器学习过程及其成果也是不断清理城乡规划认识论及其知识基础的重要机会。二是人工智能在城乡规划中的运用应当成为推进人工智能技术发展的重要动力。城乡规划相对于其他技术或学科的不同在于,城乡规划注重于未来发展并浸透着价值判断,由此,智能技术能否实现对环境和形势变化下的未来状况的判断和价值初筛,就成为智能技术在规划过程中运用的关键,这其中就会涉及到实然和应然之间的区分,直接关系到对规划本质的认识。与此同时,人机互动中的交流类型和质量以及对机器的控制等,将直接改变规划的运作机制和决策机制,在人工智能环境下的公众参与与治理体系也将面临新的挑战,这些都将成为规划制度建设的关键所在。

4.8  加大城乡发展韧性度的规划应对

在现代化、全球化的进程中,“风险社会”的概念得到广泛传播,在世界各地历经了几次大的社会性灾难之后,“韧性城市”研究也逐步成形并成为全球规划领域的热点内容之一。在我国既往的城乡规划中,有关地震、洪水等防灾减灾救灾的内容历来是规划的重要内容之一,并且与规划的空间组织与城乡整体布局直接相关。从学科发展以及我国正在经历的新冠疫情公共卫生事件来看,城乡规划需要更加关注提升城乡发展韧性度的研究,才能为建设健康、安全、美丽的城乡人居环境作出贡献。从研究和知识体系建设的角度,这部分的研究需要关注的内容是:一是拓展“韧性”应当关注的范围,要从风险社会的角度全面理解未来风险可能。其包括的不仅是各种自然灾害,也应包括各种各类社会经济、公共卫生、战争等方面的内容;不仅包括防灾减灾救灾的要求,更要关注当各类自然和人为灾害发生时的可承受、可适应以及可恢复性,由此,需要较大地扩展相应的知识领域并展开针对性的研究,将其组合进规划的全过程,作为各层次各类型规划内容安排和实施的准则和内容。二是要充分认识韧性的社会维度和制度维度,而不只是关注设施和工程建设。需要与城乡空间治理体系和治理方式相结合,在规划内容和体系中落实不同层级、不同内容的监测预警、应急救治、恢复和常态化管理的需求,完善城乡空间结构;重视社区治理在此过程中的作用,为相应工作的开展提供空间保障。三是充分研究城乡社会经济结构变动中可能出现的局部衰退现象,深入剖析和借鉴国际经验。研究收缩城市、收缩乡村的社会经济和空间格局演变特征,提升空间结构的韧性,把防范、治理、重构的要求和需要融入到城乡发展策略之中,为由此而带来的社会经济问题的解决提供预先安排。

4.9  提升规划体系的精细化管控技术

城乡规划的管控体系关系到法定规划的内容及其实施程度以及人居环境的质量,是规划作用得到发挥的重要体现。经过60多年的发展演变,我国城乡规划已经建立起了颇具中国特色的由法定规划和规划许可所组成的管控体系,并在近30年的快速城镇化过程中发挥了重要作用。在国家规划体系改革和国家治理体系和治理能力现代化的进程中,有进一步厘清国家、市场、社会关系并在此基础上建立基于利益调控、协同各类管控手段的规划控制体系的必要性,同时也需要注重社会与空间质量关系、与精细化管理相适应的开发控制技术,从而更好地为提升生活环境品质、满足人民对美好生活的向往服务。这后一项工作在过去的城乡规划实施管理中,主要是基于个案式的项目设计、随机性的专家审查来进行,由此也带来了城乡建成空间肌理混乱、秩序缺乏的弊病,因此,本项研究提出,应当在借鉴德国、法国城市规划管控方式以及美国新城市主义运动影响下的以空间形态控制为导向的规划管控技术[32]的基础上,将设计管控转化为形态管控[33],与注重利益调控为主的开发控制相结合,形成更加综合、更加精细化的规划管控体系。因此,这就需要着重研究两个方面:一是根据类型学的方法,抽象城市设计的形态学特征,在处理好整体性的形态格局控制与个体性的灵活变化空间关系的基础上,分类制定一定区域内普适的形态控制规则。二是在整合开发控制和形态控制的规划管控体系的基础上,从流程设计的角度完善规划许可的机制和操作技术,要将行政管理、干预方式与规划技术的内容融贯为一体,并建构起新的基于规划运行的思想方法,进而改观对城乡规划的整体认识。

4.10  加快推进城乡规划实施评价研究

城乡规划实施评价研究最近几年才在中国的规划领域开展起来,但大部分的研究主要还集中在图实对比、状态描述的层面,缺乏有深度的问题挖掘和机制探讨。从真正实证的规划实施评价研究来讲,通过对既有规划实施状况进行评价研究,可以对既有规划的内容和方法进行检验和反思,对规划实施的机制体制进行梳理,提炼规划的作用及其发挥作用的机制并对存在的问题进行剖析,对中国城乡发展和规划实践进行理论的总结,为将来的规划体制机制的改进和规划内容和形式的完善提供依据。从这样的角度看,规划实施评价研究应当成为城乡规划以及规划学科发展的重要基础和推进手段。而要更好地开展城乡规划实施评价研究,需要着重解决好这样一些问题:首先,建立正确的实施评价方法论,要改变过去为修编规划而进行规划评价的导向,要真正揭示规划实施中的问题,要找到有些规划内容为什么能够实现、有些内容为什么没有实现或者实现不了的真实原因,从发现问题、剖析问题中去寻找问题产生的原因,从而为后续的规划内容和实施找到相应的对策,从中提炼出新的规划认识的知识基础。其次,要从规划实施后的使用状况、绩效以及社会满意度等方面去揭示什么是好的规划、什么是好的规划成果,而不是从规划方案、规划图纸上去评判,这样才能真正推进规划内容、规划方法、规划技术的改变和进步,才能不断地完善规划的认识论和方法论,才能不断地累积有效的规划知识和进行知识生产。第三,要把规划实施评价的过程及其成果,在国际比较研究的基础上,提炼出中国规划和规划实施的独特性,统合社会、经济、政治等研究来解释这些独特性产生的原因和机制,从而为城乡规划学科的知识生产和中国规划理论的提出奠定基础。

05 结    语

就学科发展而言,城乡规划学科与经典学科有着显著不同,它并不是在某个时期只存在某个或几个前沿课题,由于这些课题的突破性发展就可以带动整个学科的整体向前发展;也不是针对某个或者某些科学课题、议题的研究呈现出直线型步步推进向前演进的,而是因应着社会经济发展、治理体系变革和实践工作的需要,在不同方向、不同领域既是分散化地多头并进,又在实际问题解决的过程中交互性地发生作用而相互配合、相互带动。从知识体系和知识生产的角度讲,城乡规划学科是以应用和解决问题为导向的,因此,与边界明确、以实证为主要特点的科学知识生产也有所不同;而策略性、行动性的知识具有知识生产“模式2”[34]的基本特征,这是城乡规划学科知识生产的基本模式,也可以说是唯一的途径。在过去的学科发展历史中,这种知识生产更多是依赖于某个个体的多学科知识的融贯,而在当代知识生产中将更多地依赖于多种学科背景的个人所组合而成的团队,这些团队也不只局限在大学或研究院,以任务或问题而形成的团队性集聚或将成为新知识生产的必要条件。

就我国城乡规划学科建设的整体而言,把握住两个基本方向应该是实现学科发展的目标的关键所在:一是围绕着国土空间规划工作开展,以“规划”为核心整合融贯各相关学科知识,建立满足规划全过程需要的综合性学科群知识体系,这是国家战略实施的基础平台,也是以实践为导向的城乡规划学科持续发展的必然要求;二是坚持中国问题、中国方案的导向,通过有计划的学术梳理和实证性研究,建立基于中国话语、中国学术基础之上的中国城乡规划知识体系。这两个方向有各自的策略意向,又是相辅相成共同前进的。在实现国家战略的行动过程中,面向解决未来发展中的真实问题和满足未来发展的真实需要,不断聚集、凝练各相关学科的知识内容,建构具有自主创新能力的知识生产机制,形成以规划为核心的、由多个学科领域支撑的中国城乡规划学科。

[ 本文根据中国科协2018-2019年度资助课题“城乡规划学科方向预测及技术路线图研究”成果——中国城市规划学会编著的《城乡规划学科技术路线图》(中国科学技术出版社,2020)的绪论部分改写,笔者为该课题研究的首席科学家。]

注释及参考文献(上滑查看全部)

注释

①有关我国城乡规划学科发展的具体内容,参见中国城市规划学会编的《中国城乡规划学学科史》(中国科学技术出版社,2018)以及邹德慈院士等主编的《新中国城市规划发展史研究》(中国建筑工业出版社,2014)。

②在美国,城市规划领域在21世纪最初的10年经历了快速增长,规划院校的研究生申请人数创造了新的记录。美国劳工统计局2010年的报告预测,在2008至2018年之间,全美规划职业将有平均19%以上的增长,见Rachel Weber & Randall Crane编《牛津城市规划手册》(The Oxford Handbook of Urban Planning,2012),p.7。

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【文章编号】1002-1329 (2021)02-0023-13

【中图分类号】TU98;G642

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20210204a

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