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张京祥:都市圈规划是治理模式的创新,是寻求共同行动的过程

2021-06-18 09:37 来源:上海大都市圈规划 作者:张京祥 都市圈

导读:

近年来,国家发改委、自然资源部等部委相继发布都市圈相关工作指导文件,各地也将都市圈建设要求写进“十四五”规划中,都市圈成为当下区域建设发展的热词。为进一步深入理解都市圈相关理论、规划理念以及都市圈的现实意义,探索都市圈规划实践的技术与方法,上海大都市圈规划研究中心特别邀请南京大学张京祥教授,以专访的形式针对都市圈议题进行阐释与解答。

随着全球化的进展,出现了“区域化城市”、“巨型城市区域”、“城市化区域”、“都市圈”等概念。在全球化世界的激烈竞争环境中,来自国家自上而下的尺度重构已经成为重要的区域治理应对方式。对于区域尺度空间规划,特别是都市圈空间规划,请谈谈这一层面工作的背景、变化及意义?

张京祥:广义上讲,都市圈是城市群体化发展的一种现象。在西方国家及日本等,都市圈更多是被作为一种“空间现象”来看待。而在我国,基于政府在空间资源组织方面具有强大能力,“都市圈”也成为了一种组织、配置空间要素的主动作为,并编制了很多城市群规划或都市圈规划。

尺度重构理论源自于西方,是指在全球激烈竞争的环境中,政府把一些优势资源向某个特定的空间层面聚集,从而在这个空间层面培育强大的竞争力,以更好地应对全球竞争。近几十年来,与全球化进程相伴随,城市区域化、区域城市化的现象也越来越显著,一定区域内的各城市更通过希望“抱团发展”以形成强大的群体区域去参与全球竞争。总之,在全球化体系重构过程中,区域竞争的优势尺度越来越向城市群、都市圈等层面集聚。

在西方国家,区域集聚更多是市场选择的结果,政府对尺度空间调整的能动性是有限的。而在我国,当政府意识到要以都市圈、城市群作为国家参与全球竞争的主要载体后,就会大力推动相应的政策资源及发展要素向都市圈、城市群区域集聚。也就是说,中国的政府更加注重积极主动地运用尺度调整手段,将都市圈等作为参与全球竞争的优势空间载体进行着力打造。

近年来,围绕“治理现代化”这个目标,中央政府在依法治国、简政放权等方面采取了一系列举措。空间规划是事关广大民众生活福祉的一项社会公共事务,是对空间资源进行配置、使用规制和利益协调的一项重要公共政策。那么,在都市圈层面要实现治理现代化,空间规划需重点关注哪些方面?

张京祥:“治理(governance)”一词来自于西方公共管理学界,1990年代末被引入中国并引起广泛的讨论,但大家对“governance”的理解都不一样,直到十八大后国家正式提出“治理现代化”,才把这个词的内涵正式明晰起来。

为什么国家会特别提出“治理”而不是“管理”?“管理”强调的是自上而下、行政命令式的等级传递,但是改革开放以后,府际关系、政府和市场关系、政府与社会的关系等都发生了深刻的变化,我们不能再用简单、传统的“管理”来应对整个社会经济发展,而必须强调多元统筹和协调。简而言之,“治理”就是通过谈判协商、利益博弈过程,寻求达成一种统筹协同的共同认知,从而形成合力并采取共同行动。

都市圈规划与国家治理现代化密切相关。在计划经济体制下,各地服从国家计划体系统一安排,城市和城市、区域和区域之间并不存在明显的竞争关系。改革开放以后,中央和地方、地方与地方之间的利益关系发生了重大变化,地方政府有了越来越多的自身利益诉求,城市之间必然产生越来越激烈的竞争。所以,需要找到新的区域协调发展模式,这其中就包括了今天我们国家特别强调的“都市圈”。

从形态角度看,都市圈是一种空间组织形式;从治理角度看,都市圈发展的核心要义就是一种区域治理模式的创新。都市圈的治理模式,不是以自上而下、绝对的行政命令式为组织方式,而是通过不同成员城市之间的互相博弈、谈判、协调,寻求共同利益点并采取共同的行动。

// 图 1 《上海大都市圈空间协同规划》工作组织架构

因此,都市圈规划与某个城市的国土空间规划有很大的不同。不是把市县国土空间规划的一套编制方法简单放大到区域就行,都市圈国土空间规划,要“有所为、有所不为”,要分清楚都市圈规划该做什么、能做什么,必须客观承认各个城市、地方政府的合理利益诉求,给各方提诉求、利益博弈的机会,并努力寻求合力协同的目标与路径。从这个意义上讲,都市圈国土空间规划的编制过程比最终文本成果更重要。这就是一个典型的“空间治理”过程。

近几年,上海、南京、武汉、郑州等城市,陆续开展了新时期都市圈规划和建设工作,都市圈发展进入快速阶段。而去年全球“新冠疫情”的爆发,对我国都市圈经济社会发展提出了严峻考验。在此背景下,您认为都市圈应承担的发展使命、发展模式等有何变化?

张京祥:全球疫情对全世界产生了巨大、深刻、长远的影响,很多方面都在发生变化,包括都市圈发展与空间组织的意义。我们过去谈论都市圈,更多是关注以都市圈来推进基础设施共建共享、公共服务一体化、生态环境共保共治等。但疫情以后,对都市圈价值的理解,需要增加一个新的角度——从生产链、供应链重组的角度来认识。

疫情以后,全球都在推动生产链、供应链的重构,我国提出了构建内外双循环的新发展格局,国家十四五规划中也明确提出生产链、供应链的安全可控。在全球化盛行的时代,全球产业链、供应链是基于成本最低、效率最高来组织的;但是疫情以后,则不能绝对以成本最低、价值最大作为产业链与供应链组织的唯一标准,而更多要强调安全可控。

// 图 2 后疫情时代都市圈复合协同发展模式与整体性治理框架(来源:高煜、张京祥,《后新冠时代的都市圈发展与治理创新》)

中美贸易战、新冠疫情以来,全球都出现了生产链、供应链的“近域重组”现象。但“近域”要“近”到什么尺度?显然,收缩到单个城市为单元进行相对完整的产业链与供应链组织是不可能、不经济的,而最可能、最适宜的尺度就是城市群、都市圈的尺度。也就是说,城市群或都市圈,是生产链、供应链重组的适宜尺度单元,能形成一个比较完整的生产体系。所以,后疫情时代特别要强调从供应链和生产链重组的角度来理解都市圈的重要意义。

当前,多个省级国土空间规划陆续公示,大量市县国土空间规划工作正在开展中。都市圈国土空间规划的定位是国土空间规划体系“五级三类”中特定区域的专项规划,您认为如何处理好都市圈国土空间规划与已有或正在开展的省市县等国土空间规划之间的关系?

张京祥:都市圈国土空间规划作为一种特定的国土空间规划类型被认可,从而赋予了它明确的法定地位。在此之前,2000年左右江苏在省域城镇体系规划中率先提出三大都市圈的概念并编制了三大都市圈规划,但因无相关法律法规依据及有效的约束力,缺少规划实施的抓手,更多表现为一种“宣言式”的色彩。如今,都市圈国土空间规划作为国土空间规划体系的重要组成部分,而且规划组织编制形式也更加正规化,例如上海大都市圈空间协同规划。

// 图 3 都市圈国土空间规划在国土空间规划体系中的定位(来源:根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》文件内容绘制)

都市圈国土空间规划更要体现“战略引领,刚性管控”的作用。在战略引领方面,要明确都市圈发展的总体定位,明确都市圈共同发展方向及大家共同努力的重点。都市圈规划内容并不是要事无巨细、面面俱到,也不是要替代市县层面国土空间规划的内容,而是侧重做成员城市间弥合性、协调性的工作,解决成员城市间因行政区划所限而无法解决的区域性矛盾、空白性内容,制定协同规则等。在刚性管控方面,基于都市圈发展的整体利益,认定都市圈内大家必须共同遵守的空间与行为底线,以及必须共同采取的行动,如共同的生态环境保护、共同的基础设施廊道建设等。这些内容需要在都市圈规划中明确,并在各成员城市的国土空间规划中进行传递与落实。

都市圈跨界地区、边缘地区等是都市圈规划中需要重点关注的区域,在现代都市圈建设、新型城镇化及乡村振兴等政策背景下,都市圈跨界地区、边缘地区转型发展的总体逻辑及实现路径是怎样的?能否介绍下相关案例?

张京祥:上世纪七、八十年代,西方国家面对郊区化进程开展了城市边缘区的研究,由于人口、发展要素向郊区分散,城市边缘区表现出了更多发展的活力。而在中国,由于集聚城市化带来的虹吸效应,很长一段时间城市边缘区更多表现为低端、混杂、城乡二元的特征,甚至因行政区划阻隔而以邻为壑,如都市圈内一些城市都将最低端、最污染的产业放到临界的边缘区。

// 图 4 中西方郊区化动力机制对比(来源:张京祥,《从边缘空间到创新空间:重新认识大都市边缘地区》)

但另一方面,边缘区往往也是最具有发展活力的地区。因为土地成本低、政府管制力较弱等因素,很多产业活动会聚集到城市边缘地区、跨界地区,因此其往往又是非常有活力的地区,编制都市圈规划时,对这些地区就需要特别予以关注。对都市圈边缘区、跨界地区制定共同规则时,在如何避免、减少以邻为壑的负面效应的同时,又能把边缘区、跨界地区的优势(活力优势、成本优势等)充分发挥出来?

对此,南京都市圈有个很好的成功经验,8个成员城市每年组织召开规划协同会,曾经对都市圈跨界地区形成了一个共同的规划协调管制文件,明确了交界地区能做、不能做的内容,并落实为具体的项目类型与规划要求。这份规划协同文件由都市圈内8个城市政府共同认同批准(扉页上盖了8个市政府公章),成为大家共同的准则,对以邻为壑、相互伤害的现象进行了有效的约束。

同时,如何把城市边缘区、跨界地区的积极效应发挥出来?都市圈内的边缘地区、跨界地区,各方应采取共同的产业发展、空间建设、环境管制等行动,互相支持、互相扶持,从而发挥都市圈的整体协同效应。在南京都市圈内,南京与淮安两个城市政府达成共识,在与南京交接的淮安盱眙南部地区建立一个“宁淮特别合作区”。宁淮特别合作区的土地属于盱眙,管理机构及运营招商则由南京市负责,实现两个城市共建、利益共享。该特别合作区通过嫁接南京江北新区等高层级的平台,形成了双赢局面,促进了都市圈跨界地区积极效应的发挥。此外,沪苏浙交界处的长三角生态绿色一体化发展示范区,也是典型的跨界地区协同发展的积极案例。

国家发布的十四五规划文件中,将“坚持创新驱动发展 全面塑造发展新优势”发展目标放在首位。当下,都市圈创新空间的供给与治理已成为都市圈规划的重要组成部分之一。那么,在开展都市圈创新空间的规划工作时,应重点关注哪些问题?如何实现都市圈创新空间的合理供给?

张京祥:城市创新型经济的发展规律以及其空间需求,完全不同于制造业、不同于传统工业化时代,其核心驱动要素是人才。工业化时代的制造业,其关注的是土地、原材料、劳动力等可见、可替代的要素成本;但创新型经济发展更关注的是智力资源,也就是创新人才资源的可获取性及其成本,随后才会富集研发机构、资本、企业等更多的创新资源,才会催生创新型城市、创新型都市圈的发展。因此,都市圈、城市的创新空间不能沿用过去的开发区、新城新区建设模式。创新人才对生活空间、生产空间的要求越来越高,这就要求在城市乃至都市圈里有更多的混合功能区、复合利用空间、多样化的场景,这就给都市圈及城市创新空间的规划带来了很多新的命题。

// 图 5 创新空间形成的基本过程(来源:张京祥等,《面向创新需求的城市空间供给与治理创新》)

首先,我们要识别都市圈或城市中哪些区位是将来创新空间青睐的场所?对创新空间规划而言,着重要从创新人群、创新企业的空间需求角度来识别。其次,要改变传统的空间或用地供给模式。创新空间强调功能混合、空间混合甚至是一座楼宇内的多功能复合,这就要求我们必须与时俱进地改变传统不适应的土地供给与规划管控制度。

当前,《上海大都市圈空间协同规划》正在开展,包括上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山等9个城市,各个城市优势不一、资源禀赋异同。那么,您对这样“1+8”组合的上海大都市圈是如何认识的?

张京祥:“1+8”的上海大都市圈的建设,与上海作为全球城市、长三角作为全球城市区域的目标定位是密切相关的。从国际经验看,真正的全球城市一定要依托一个强大的、富裕的区域腹地,上海大都市圈以及其所在的长三角地区,就是对上海实现全球城市目标的最有力支撑。上海大都市圈及长三角,链接着长江这一横贯全国东中西发展的大通道,作为长江经济带的龙头带动着整个国家内陆腹地的发展。

// 图 6 上海大都市圈在长三角区域中的区位(来源:中心自绘)

近年来,上海与周边城市通过合作协同,相互间的联系逐步升级、日益紧密,长三角一体化示范区、虹桥国际开放枢纽等建设,促进了上海大都市圈内的互惠互利、合作共赢,如今,上海大都市圈的一体化发展,已经不局限在行政层面,而是要有着广泛的市场认同、社会民众基础,各城市都愿意与上海抱团发展,以形成一个具有全球竞争力的上海大都市圈,这也是对上海发展的最大支撑。

请谈一谈您对未来都市圈规划、建设工作的想法与思考。对于上海大都市圈的规划与建设,有何寄语或期望?

张京祥:现在对整个上海大都市圈的发展,从地方政府到社会、市场等各个层面都是高度认同的,上海大都市圈的发展进入了非常好的一个良性轨道。

对于上海大都市圈未来发展的期望,我想借用费孝通先生的一句话,“各美其美,美人之美;美美与共,天下大同”。

都市圈由若干个成员城市组成,是一个多行政主体、多利益主体的空间单元,所以都市圈规划、建设不能简单采取自上而下、行政统和的方式,而是要“各美其美”,要承认、尊重各个成员城市合理的利益诉求;“美人之美”,就是每个城市既要做好自己,还要成人之美,兼顾其他城市的利益,多站在对方的角度考虑利益的共同点,多做有利于周边其他城市的事情;“美美与共,天下大同”,各个城市互相理解、互相配合、互相支持,都市圈的发展就实现了协同。这也是我对全国其他都市圈发展的一个共同期望。

专家简介

张京祥,中国城市规划学会常务理事,南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师,南京大学空间规划研究中心主任,江苏省设计大师,全国青年地理科技奖、中国城市规划青年科技奖、教育部新世纪优秀人才奖、中国城市百人论坛青年学者奖获得者。主要从事城市-区域发展与战略规划、城乡治理与规划理论等研究,出版《城镇群体空间组合》、《西方城市规划思想史纲》、《全球化世纪的城市密集地区发展与规划》、《体制转型与中国城市空间重构》、《中国当代城乡规划思潮》等著作。

总策划

熊   健  上海大都市圈规划研究中心主任;上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

孙   娟  上海大都市圈规划研究中心副主任;中国城市规划设计研究院上海分院院长

屠启宇  上海大都市圈规划研究中心副主任;上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员

文字整理

邹   伟  上海大都市圈规划研究中心,上海市城市规划设计研究院,规划师

居晓婷  上海大都市圈规划研究中心,上海市城市规划设计研究院,规划师

史钟一  上海大都市圈规划研究中心,上海市城市规划设计研究院,规划师


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