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社区生活圈规划:回归人本生活,激发社区新效能

2021-07-07 09:50 来源:中国国土空间规划

作者:刘佳燕,清华大学建筑学院副教授

伴随城乡资源投放、社会服务和社会治理的重心日益向基层下沉,社区成为提升生活品质、营造幸福家门口、构建生活共同体的重要载体。应对人们与日俱新的生活理念、消费交往形式,城市发展和治理的模式与方法也不断调整变革,带来新时期社区发展规划的转型挑战。

近年来社区生活圈的理念和方法迅速兴起,强调从不同人群的时空间行为特征和多元需求出发,在适宜的日常步行范围内,实现各类社区服务要素的整合配置,并且在上海、北京、成都等多个城市已出台相关规划并付诸实践。

近日,自然资源部发布《社区生活圈规划技术指南》(下文简称《指南》),作为国家层面首部关于社区生活圈规划的规范性文件,也是国土空间规划领域首个行业标准,对我国城乡社区生活圈的规划工作从配置层级、服务要素、布局指引、差异引导和实施要求等方面提出了明确技术指引。

个人理解,《指南》的出台,及时应对当前规划理念和方法的革新,明确了生活圈的定位及其与既有规划体系的结合;同时,进一步强化了规划中的人本思想,将社区作为公共资源配置、社会治理创新的基本单元和实施载体,言高旨远明晰了生活圈不是简单的画地为牢、地理空间的一个“圈”,而应成为推进城乡社会空间结构优化完善的新路径。

具体而言,关于社区生活圈规划的意义和创新点主要体现在以下四个方面。

(1)规划逻辑强调使用导向需求为本

打破以往供给主体导向下的条块分割,应对公共服务各自为阵、市场配置散乱失序等问题,以使用者为核心,以个人和家庭的生活需求和使用便利为出发点,重构社区服务供给和资源配置逻辑。

一是彰显时空价值。

在传统人口规模和空间距离的基础上,从日常生产生活体验出发,纳入时间维度,指导不同要素的科学合理配置,充分实现时空间综合效能的最大化。

二是明晰两级配置。

依据行政管理边界和居民出行安全便利的原则,综合考量时空半径和规模效用的双重约束,构建“15分钟、5-10分钟”两个层级。15分钟层级重点面向规模化、品质化,基于集聚和规模效应,打造综合服务中心、邻里活力中心。5-10分钟层级重点解决家门口的便利性问题,特别面向老幼等对于距离和安全的敏感人群,通过灵活均衡布局,助力塑造亲民可达的生活性街道和公共空间。

(2)规划范畴强调多维融合场景营造

全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念,将健康、安全、低碳、韧性、文化等主题融入生活圈内涵,通过要素聚集促进空间共享,通过场景融合激发要素效能,营造全龄乐享、互动交往的复合生活场景,有助于构建有认同感和归属感的生活共同体。

一是以功能丰富要素。

在传统社区服务类要素的基础上,从复合城市功能营造的角度,纳入就业引导、住房改善、日常出行、生态休闲、公共安全等内容。如提供在地就业创业支持、保障性住房、租赁住房,促进安居与乐业的结合;密织慢行网络,鼓励共享停车,推广低碳出行的绿色生活方式;建设口袋公园等绿色休闲空间,完善应急防灾体系,响应公共卫生安全和健康发展诉求。

二是以场景整合要素。

以系统治理的思维整合社区资源,以分类场景统筹各项要素。如空间布局上以生活性街道、公园水系、公交站点、慢行体系等进行有机串联,打造愉悦便利的“回家的路”;倡导医养结合、文体结合,发挥集约效应,助力一站式、全龄式便利生活;鼓励增配租赁住宅、就餐服务、职业教育和产业服务等要素,提升商务社区就业产业消费氛围。

(3)规划模式强调尊重差异引导多元

避免均质化、一刀切的设施配置模式,注重应对城乡差异、地区差异、新旧差异、社区分化与需求分异,鼓励因地制宜,探索差异化供给。

从定位而言,作为国家层面的技术指引,强调注重明确定位、理念、原则,建立差异化、包容性的技术指导,为地方的实践探索提供更多操作空间。

从差异化引导而言,不等于人为划定等级标准,而是分区分类明确内容和指标的差异化导向,综合考量不同地区的社会经济发展水平、建设目标、用地条件、人口特征和环境特点,城镇居住类、产业类和乡村类等不同的社区类型,突出问题导向,中小城市、乡村地区也可以提供高品质社区服务。面向乡村社区,充分结合其生产生活特点,分为“乡集镇-村/组”两个层级,纳入职业技术教育与技能培训、道路畅通、电子商务、老幼照护、红白喜事、民俗活动等特色需求。

从多元化配置而言,应对社区生活的需求分层,以及不同的配置模式,将社区服务要素分为基础保障型、品质提升型和特色引导型三类。愈往前者,侧重高频使用的日常生活基本需求,强调因配尽配;愈往后者,更多面向品质化、特色化需求,可更多引入社会力量和市场机制。

从规划实施机制而言,明确新建地区解决空间布局和保障同步推进;更新地区重在空间增效和政策激励,鼓励自主更新;老旧小区探索空间挖潜和功能转换,推进共建共享。

(4)规划主体强调多方参与共建共享

从实施主体而言,明确了自然资源主管部门发挥规划整体统筹作用,强调相关主管部门的工作协同;明确了街道办事处和乡镇人民政府在规划实施中的统筹协商,以及设施运维等基层保障职能。

从规划衔接而言,明确了不同层级规划各有侧重:国土空间总体规划重在明确目标要求和布局引导;详细规划重在落实用地布局、要素配置,形成方案和行动;专项规划重在深入研究、协调对接。

从共建机制而言,应对增进民生福祉、提升共建共治共享水平的发展目标,社区生活圈不再局限于政府全担的社区公共服务范畴,而拓展至社会和市场协同供给的大社区服务范畴。一方面,强化全生命周期闭环管理,鼓励公众参与和评估监测,社区不仅是生活圈的使用者、考评者,还可以成为监督者和创造者;另一方面,通过社区规划师、规划服务平台等制度保障,引导专业人员、社会组织、社会企业等多方力量共同参与地方生活圈规划建设。

总体而言,社区生活圈无论从技术方案还是实践路径而言尚处于初期阶段,有待各地积极探索,总结经验,共同完善。未来值得进一步探索的领域包括:应对城市更新、乡村振兴等重大发展任务和转型挑战,社区生活圈规划在场景和要素赋能上如何进一步发挥作用;面向多方主体参与、多元模式结合的建设运营机制探索,社区生活圈的规划设计中如何前置应对;结合智慧社区建设,社区生活圈如何以智慧响应和弹性应对,更好地实现精准治理与精细服务。期待,聚焦人本生活的社区生活圈规划,能进一步激发社区新效能,营造你我他家门口的幸福生活。

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