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唐燕:增权视角下的社区更新与规划师转型

2021-08-17 14:09 来源:清华同衡规划播报

导读

6月5日,中国城市规划学会住房与社区规划学术委员会年会上中国城市规划学会城市更新学委会副秘书长、清华大学建筑学院副教授唐燕教授作了题为《增权视角下的社区更新与规划师转型》的精彩主题报告。报告结合北京“责任规划师”制度建设及相关老旧小区更新案例,解释了基层“增权”的两个重要方面:政府内部增权和政府外部角色增权,并提出相应的基层规划师制度优化思考。

01 社区更新: 一个关于人的话题

社区更新和老旧厂房、老旧办公区、老旧商业区等更新相比,最大区别之一在于社区更新更加关注“人”。1887年,滕尼斯在《Community and Society》中提出,“社区,是居住在特定地区中的一定数量的人,基于某种共同关系和内在组织,所形成的共同体。”社区的基本出发点是为人提供居住的场所,在对这样的空间进行更新改造时,无疑会涉及非常复杂的人的问题,需要应对不同年龄、性别、教育、职业、收入乃至人格等差异化的个体“人”之间的协商和决策问题。

当前,老旧小区改造在中国各地不断推进。以北京为例,2017至2019年,北京已累计确认243个综合整治项目,涉及295个老旧小区;2020年全市计划实现80个老旧小区综合整治项目的开工,计划完成50个老旧小区综合整治项目。这些项目的开展,本质涉及的是人和人之间的利益关系和诉求考量,而非简单的物质层面的空间规划和环境提升。

02 规划与规划师的转型

社会经济转型和存量规划时代的到来,带来规划和规划师角色在中国的转型。其中,规划正在转向以“人”为中心,从关注国家政治视角到越来越关注日常生活视角;规划师的转型则是更多地走入基层,在社区中扮演起沟通者和协调者的角色。上世纪五六十年代以来,大量学者对此展开讨论,如“多元主义”强调各种利益诉求都有存在的价值和尊重性,“倡导性规划”提倡代表弱势群体为他们发声,“沟通式规划”突出规划工作的核心在于协商和协同,其他诸如“公众参与梯子”、“市民社会”、“协作式规划”、“空间生产”等理论都在支撑将规划仿作一个协商行动。

基层规划师制度在不同地方可能有不一样的名字,如社区规划师、责任规划师、社区营造师等。总体上,基层规划师作为政府、市场、社区间的纽带,力图通过不断协调多方利益来推动和完善社区发展。就北京自2019年在全市全面推行的责任规划师制度来看,责任规划师除传统规划设计工作之外,还广泛采用了分析、教育、培训、竞赛、活动等更加多元的正式与非正式基层治理途径,通过倾听居民意见来协调多方诉求。

北京责任规划师的作用与身份(唐燕/绘)

基层规划师作为一股“新力量”介入基层治理体系之中,常常和“赋权”和“赋能”相联系,其带来的不仅是基层规划技术的提升,还是基层规划治理体系和权力的重构。基层规划师制度运作的核心,往往不在于规划师推动的城市空间优化改造项目,而是基层规划师的介入是否改变了基层建设行动中的权力结构,是否推进了精英决策与居民自治之间的关系再造。

03 社区权力:社区更新中的基层规划治理

权力强调人们对他人、组织或社会具备的拥有、控制和影响的能力。权力配置则重在分析什么主体以什么方式取得规划治理权,并以何种方式行使这种权力。“增权(Empowerment)”理论是针对基层治理中居民等社会力量参与不足、赋能不够等无权现象,而提出的一种分析工具,经常被社会工作者采用以解释和推进更为公平的基层治理。

增权理论产生于20 世纪70年代,由所罗门首先在 《黑人增权:受压迫社区中的社会工作》一书中系统阐述。总体上,增权作为一种工作介入途径,目标在于改变工作对象的无权或弱权状况,它是一种理论和实践、一个目标或心理状态、一个发展过程和一种介入方式。增权内容往往涉及3个层面:个人(包括提升行为、动机、效能和控制感等)、组织(包括实现共同领导、获得发展技巧的机会、扩展有效的社区影响等)和社区(包括公民参与社区决策的机会、冲突中的公正考量等)。

04 社区权力:社区更新中的基层规划治理

增权的本质是社会分权,基层规划中的增权亦是如此,即基层规划师以自己的工作为载体,把规划的参与权、制定权和决策权等各方面权力逐步向社会进行再分配。在北京,责任规划师介入社区更新的基层增权过程,具有两方面特征:

一是政府内部增权。

主要表现在街道作为基层政府(派出机构),由于简政放权的持续深化而获得了越来越多的工作权限,同时也对应着越来越大的责任和压力,需要基层规划师等力量的协助和支持。2020年北京正式实施《北京市街道办事处条例》,该条例规定街道要负责“组织居民和辖区单位参与街区更新,推动城市修补和生态修复制定街区公共空间改造实施方案,从而将街区更新等规划责权持续下沉,实现街道在行政管理上的规划增权。

二是政府外部角色增权。

主要表现在责任规划师借助自身的角色转换与工作组织,来提升社区、居民等主体在基层规划中的地位与作用,推动公众参与、多元治理和权力再分配。在这个过程中,责任规划师需要与基层政府形成积极沟通和达成有效共识,因为只有争取到基层政府的工作支持,责任规划师才能获得更多的权力信任与工作权限,从而创造更多让其他角色参与基层规划的机会。

05 责任规划师推进基层增权的主要特征

北京责任规划师体系基本遵循“市级统筹、区级推进、街乡落实”的运作机制。在市级层面,北京市规划和自然资源委员会成立“责任规划师工作专班”来统筹全市责任规划师制度的实施;在区级层面,政府及其规划管理部门负责推进责任规划师制度在属地的具体实施,制定本区责任规划师工作方案;从街乡(镇)落实的层面上看,街乡(镇)是责任规划师直接工作和服务的对象,责任规划师与街乡实行一一配对,并接受街乡的工作管理。责任规划师发起的基层增权过程,具有3个显著特征:

(1)增权而非赋权

在老旧小区改造中,责任规划师会运用居民议事会、深度访谈、入户调研、问卷调查、活动组织等手段,来发动社区居民加入规划过程。事实上,责任规划师在基层并不拥有直接“赋予”他人权力的权限,而主要通过挖掘或激发基层多元主体的潜能、意识和技能,推进不同主体参与公共事务来达成增权的目标。责任规划师作为“居民诉求的倾听者”与“问题的发现者”,需要在规划过程中鼓励不同主体积极表达诉求,在信任中建立合作。

(2)外力推动增权

责任规划师介入的治理增权属于外力推动下的增权,即通过客体与主体互动的不断循环和建构,来达到持续增权目的。责任规划师这股新来外力,可以帮助多元主体消除交往阻碍、改变他们形成的社会环境,挖掘他们的潜能,使其能力和技巧得到培养,进而获得更多参与、影响和控制社会生活的资源和能力。

(3)社会参与增权

越来越多的责任规划师把自己视为“多方诉求的沟通者”和“公众参与的组织者”,其推行社区增权的重点也在于经过对话、竞争、妥协等形成合作机制,达成共识决策。虽然通过反复妥协、反复平衡各主体利益来形成集体行动的过程,会增加协调成本,但是增加的成本通常会被随后更顺畅的公共决策及更好的规划实施效果所抵消。

规划师角色转型与基层治理增权的内在关系(唐燕/绘)

责任规划师介入基层,使得社区更新的角色参与更加均衡、更加多向。责任规划师与传统基层治理精英间的关系,特别是街道对责任规划师的赋权,目前仍是是决定基层规划治理变革的关键性因素。

责任规划师介入后的基层规划治理体系与权力格局(唐燕/绘)

06 结  论

责任规划师制度在北京构建起了链接上级政府、街道、社区/居民、服务团队等的新桥梁,开始打破传统的精英规划模式,探寻多元共治下的街区更新路径。尽管责任规划师引导下的基层治理增权才刚刚起步,但责任规划师充当基层规划的组织者、策划者与协调者,这对优化社区更新路径、提升基层规划治理水平将发挥越来越重要的作用。


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