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全面实施城市更新行动,推动城市高质量发展 ——专访住房和城乡建设部总经济师杨保军(中)

2021-08-18 16:35 来源:建筑杂志社

城市更新行动的总体目标是:建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市,不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力,走出一条中国特色城市发展道路。

文林峰:请您谈谈全面实施城市更新行动的目标、任务和主要举措。

杨保军:

城市更新行动的总体目标是:建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市,不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力,走出一条中国特色城市发展道路。

先说说第一项重点任务——完善城市化战略,优化城市布局结构。

我国的基本国情(巨大的规模体量、紧张的人地关系、显著的区域差异、特有的二元结构、悠久的农业文明、压缩的发展进程)决定了必须走中国特色城市化道路。要做到6个坚持:坚持制度优势,促进共同富裕;坚持以人为本,促进农业转移人口市民化;坚持绿色低碳,促进经济社会发展全面转型;坚持城乡统筹,建立城市、县城、乡村协调发展新格局;坚持因地制宜,促进城乡差异化均衡发展;坚持文化自信,促进中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展,在城市化进程中保护、传承、弘扬、发展好中国文化。

主要举措是完善以城市为主体的传统城市化。

一、建立健全国家城市体系,构建世界城市、区域中心城市、地区中心城市三个层级的城市体系,明确不同层级城市战略定位和核心功能。第一层级,重点是一线城市,目标定位是世界城市。世界城市的关键因素是“三个力”的强大,即经济的组织力、发展的创新力、文化的影响力。所以要提升对全球人才、资本、创新等资源的集聚和配置能力,提高国际影响力和竞争力。第二层级重点为省会城市和计划单列市,要落实国家战略,引领区域发展,参与国际竞合,中西部有条件的省区培育多个中心城市。

第三层级为地级市,充分发挥引领、辐射、集散功能,带动周边地区发展。

长三角城市群尺度

大湾区城市群尺度

都市圈尺度

都市圈人口密度空间分布特征

二、完善国家城市与城市群战略性布局。加快打造棋盘式“三纵三横”发展带,促进国土空间均衡开发。构建“点、线、面”整体均衡、以我为主、攻守兼备的国土空间发展布局。

该构想的特点是:与国家自然地理格局相适应,与国家总体安全战略相呼应,与国家交通运输通道相契合;并重点加强沿边战略支点城市,强化海洋安全和权益保护。总体而言,是要统筹安全与发展,促进解决不平衡不充分问题。

城市群尺度,要推动城市从“万马奔腾”走向分工协作。都市圈尺度,要推进公共服务一体化、均等化,生态保护修复协同化。我国大城市内外圈层人口落差大,中心过密,外围过疏。通过疏解、重组,形成多中心、网络化、均衡协同格局。

轨道交通网络化是当务之急,建设运营机制亟待创新。国际上都市圈城轨与市郊铁路运营里程之比为1:3,我国为1:0.25,市郊铁路无法实现公交化运营,轨交廊道与沿线发展缺乏协同。成都市与铁路总公司合作,利用原有铁路线路开通城际轨道,合作共赢,实现公交化运营。城市节省了轨道建设费用(2~3亿元/Km)、补贴运营费用(2500万元/年)。

对超大、特大城市,要调整结构,优化布局,提高治理水平。首先,合理控制规模。推动组团式发展,建设连续贯通的生态廊道,转变摊大饼模式;管控人口密度和建筑高度。其次,优化功能布局。推进功能融合,完善公共服务,提高完整社区覆盖率。再次,完善交通系统。保证快速干线、生活性集散、绿色慢行三个系统及其顺畅衔接;控制路网密度;建立步行与自行车网络。最后,保护历史文化,塑造城市风貌。增强安全韧性,推动绿色建造,提升治理水平。

文林峰:在城市更新行动中,有一项重要内容是推进以县城为重要载体的就地城市化,请您谈谈这方面要做的主要工作。

杨保军:

推进以县城为重要载体的就地城市化是城市更新行动的重要举措。

县,是农村经济社会文化发展的基本单元,是解决“三农”问题的主阵地。县城,则是县域经济社会发展的中心和城乡融合发展的关键节点(自古郡县就有保安全、惠民生、实政权、兴教化四大功能)。推动县城提质增效,加强县城基础设施和公共服务设施建设,能更好吸纳农业转移人口,实现就地城市化(70%返乡农民工定居县城)。

以县域为单元统筹城乡发展

县城建设要把握几个要点:县城提升工程(公共服务设施建设标准);形成适应县城特点的发展路径和开发建设方式;绿色低碳转型,保护传承历史文化,彰显特色。

县域统筹要把握几个要点:构建一二三产业融合的发展体系;统筹县城、中心镇、行政村三级服务体系。统筹政府、社会、村民共建共治共享的治理体系。

住房和城乡建设部等15部门印发了《关于加强县城绿色低碳建设的意见》,作为县城营建法则,引导和约束县城建设,包含十方面内容:(1)严守安全底线;(2)控制密度强度;(3)限制居住建筑高度;(4)建设要与自然环境相协调;(5)大力发展绿色建筑和节能建筑;(6)建设绿色节约型基础设施;(7)加强历史文化保护传承;(8)建设绿色低碳交通系统;(9)营造人性化公共环境;(10)推行以街区为单元的统筹建设方式。

习近平总书记指出 :“一个民族需要有民族精神,一个城市同样需要有城市精神。城市精神彰显着一个城市的特色风貌。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求,打造自己的城市精神,对外树立形象,对内凝聚人心。”

文林峰:请您介绍一下县城更新方面的经典案例,如您经常提到的江西永新古城。

杨保军:

江西吉安的永新古城,由于逐渐衰落萧条,古城基本人去楼空,人们大多热衷于新区开发。在推进以县城为重要载体的就地城镇化进程中,能否通过古城更新,提升古城的魅力、活力和竞争力,更好助力新型城镇化?习近平总书记指出:“一个民族需要有民族精神,一个城市同样需要有城市精神。城市精神彰显着一个城市的特色风貌。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求,打造自己的城市精神,对外树立形象,对内凝聚人心。”

永新古城的更新思路是:挖掘继承传统营城智慧,重塑永新城市文化精神,以文化为引领,实现古城复兴。通过系统谋划、分步实施、政府统筹、团队合作、一体化运作、共同缔造,取得了积极成效。永新有1800多年的建县史,经过研究,更新团队总结了永新古城营城六法:因山为屏、理水塑城、依势筑城、修文荣城、聚市兴城、地标识城。在此基础上提出了古城更新的4个策略:山水格局融入;空间网络修补;特色风貌重现;功能活力提升。一期工程实施后,古城恢复了生机活力,变得越来越有吸引力。

人们对城市魅力的感知正在转向,从关注传统意义的景区景点到关注由艺术家、设计师或文化商业品牌所营造的高颜值、有独特地域文化内涵、展现当下鲜活生活场景的都市型品质空间,如特色风情街、美食街等。这种现象折射的,是新时代人们对城市空间的新型需求,包括对美和艺术的追求、对空间背后鲜活文化的情感共鸣、对个性化元素的新鲜感追捧、对深度参与和互动的体验性需求。美感——可拍可见性;情感——共鸣性;新鲜感——独特个性;参与感——即得的互动性。

永新古城一被激活,各种潜在资源、积极因素也不断涌现。如书法、绘画、摄影、音乐、文学、手工艺、歌舞、花艺、饮食、茶艺、文创等各类地方人才涌现出来,纷纷参与到古城更新行动中,为家乡的复兴贡献力量,一些年轻人也加入到返乡创业队伍中。古城居民也积极要求自我出资、在政府引导下参与更新改造。

图片永新古城更新4 个策略:山水格局融入、空间网络修补、特色风貌重现、功能活力提升

习近平总书记深刻指出 :“人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。”

文林峰:请您结合一些优秀范例谈谈实施城市生态修复和功能完善工程的重点任务。

杨保军:

在城市更新行动中,第二项任务是实施城市生态修复和功能完善工程。

为什么要实施城市生态修复?首先要认识到城市是由自然生态系统、基础设施系统、社会经济系统耦合而成的复杂有机体。这三套系统相互支持、相互支撑,任何一个系统出现问题,都会影响整体效应的发挥,不可偏废。其次要认识自然生态系统的重要性,把握其规律。自然生态系统为人类提供了广泛的产品和服务,是人类赖以生存繁衍的生命支持系统,良好的自然生态系统是人和社会持续发展的根基。

自然生态系统是城市赖以生存和发展的根基

山水林田湖草是有机生命体。习近平总书记说:“人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。”山为水宗,山青才能水秀;人地相谐,才有人杰地灵互促。正如白居易怀念孟浩然的诗句:“楚山碧岩岩,汉水碧汤汤。秀气结成象,孟氏之文章。”意思是襄阳的自然山水浸润滋养,成就了孟浩然的山水诗章。

因生态环境的改变而消失的楼兰古国

因黄河生态系统改变造成的城上城(开封)

公共医疗资源不足,难以应对大规模的疫情爆发

秦岭是西安的生态根脉,汉唐时期秦岭是郁郁葱葱的原始森林,水源涵养功能健全,所以秦岭72峪水脉丰沛,形成了“八水绕长安”的胜景。开元盛世时期,长安108坊之中有35个水坊,称得上是一座“水城”。杜甫在《丽人行》中描写的“三月三日天气新,长安水边多丽人”就是当时春日寻芳曲江游的场景。后来因为过度砍伐林木,原始森林逐渐被毁,水源涵养功能丧失,生态系统退化,水脉枯萎,河道干涸,严重影响了城市发展。到1990年代初,西安被有些作家称为“废都”,水荒十分严重。


“天得一以清,地得一以宁,神得一以灵,谷得一以盈,万物得一以生。”

——《道德经》

秦岭与西安的演变历史带给了我们深刻的启示。在2500年前,老子对人与自然的关系早有过警示,他在《道德经》中写道:“天得一以清,地得一以宁,神得一以灵,谷得一以盈,万物得一以生。”这里的“一”,指的就是“道”,是宇宙万物衍生的根本规律。循道而行,就是“德”。不遵循“道”,也就是不遵循规律,就是失“德”,后果将会这样:“天无以清,将恐裂;地无以宁,将恐废;神无以灵,将恐歇;谷无以盈,将恐竭;万物无以生,将恐灭。”正是基于科学的认知和历史的镜鉴,在雄安新区规划研究时,王蒙徽部长提出了“太行山区植树,华北平原理水”的建议,以期为千年大计奠定永续的生态根基。

所以,生态修复是生态文明建设的重要组成部分,维护自然生态系统的安全健康是万世之基。从实践看,各地开展生态修复都取得了显著成效。

徐州的矿坑生态修复尤为突出。采矿与修复利用、变废为宝古已有之。如绍兴东湖,采石矿坑修复为风景名胜。值得一提的是,古人采矿时,偶尔还会匠心独运,给后人留下宝贵遗产。如柯桥的“云骨”,是隋唐以来采石而成的一大奇观。形态也美,名字也佳。古人认为“云触石而生”,所以有“石为云根”之说,将石与云联系在一起。贾岛有诗云“过桥分野色,移石动云根”。其形如云之缥缈柔美,其质如骨之坚实刚硬。云骨这一命名,极富巧喻神思,集刚柔、虚实于一体。古人说:世间本无废物,“非是不堪为器用,只因匠者未留心”。除了苏堤,这又是一个化腐朽为神奇的样本。

采石后成为风景区

南京汤山

南京汤山,百年采石烧制水泥留下创痕,通过生态修复,融合园博园盛会,实现了华丽转身。公园、乐园、花园、家园四园融合,打造旅游休闲度假目的地,成为中国园林传承创新的精品力作。

习近平总书记说 :“一个城市的预期就是整个城市都是一个大公园,老百姓走出来就像在自己家里的花园一样。”

成都:两山夹城,两网润城

成都结合实际,探索美丽宜居公园城市建设,坚持以自然为美,生态优先,统筹山水林田湖草,使城市内部水系绿地与城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络,把好山、好水、好风光融入城市,形成人与自然和谐共生的城市形态格局,取得良好成效。习近平总书记说:“一个城市的预期就是整个城市都是一个大公园,老百姓走出来就像在自己家里的花园一样。”这是从人的生活体感出来指导城市建设。成都着眼“山水城”理想格局,谋划城市公园系统建设,分层次,按类型,力求空间均衡,服务完善。

王蒙徽部长一再强调,城市建设要尊重自然山水,保护生态环境,构筑山水城理想空间格局,让城市布局得体合宜,城市开发强度与承载力相适应,城市形态与山川形势相得益彰。

好的城市是人工环境与自然环境的和谐统一。自然生态系统既是城市命脉所在,也因城市人文活动而更显鲜活——景物因人成胜概。正如辛弃疾词句所言:“我见青山多妩媚,料青山见我应如是。”在高速发展过程中,城市的盲目扩张对自然生态系统造成了较大破坏,生态系统的退化又反制城市的健康发展,形成恶性循环。自然山水环境与城市的关系重归和谐是生态文明建设的应有之义。自然山水是城市发展的基础,是城市文化的载体,是城市集体记忆的印迹,也是城市风貌的底色。“郡邑城市时有变更,山川形势终古不易”。所以,王蒙徽部长一再强调,城市建设要尊重自然山水,保护生态环境,构筑山水城理想空间格局,让城市布局得体合宜,城市开发强度与承载力相适应,城市形态与山川形势相得益彰。

诗意的自然理想格局

雪山下的公园城市,标定了成都的自然地理区位和历史文化方位。杜甫有一首家喻户晓的诗:“两个黄鹂鸣翠柳,一行白鹭上青天。窗含西岭千秋雪,门泊东吴万里船。”让人体会到美景天成、巧于因借的设计匠心,也能遥想出“把盏西窗下,悠然见雪山”的场景。生活居然可以充满诗情画意!古人对近水远山情有独钟,是生活中不可或缺的部分。沧浪亭对联“清风明月本无价,近水远山皆有情”即是写照。晏殊也写过:“斜阳独倚西楼。遥山恰对帘钩。”唐朝科举考试还曾出过“终南望余雪”的诗作题目。

成都:营造公园场景,催生新业态

诗意的自然理想格局

杜甫另一首诗写的是小场景,邻家庭院绿化,但透出大生态:“黄四娘家花满蹊,千朵万朵压枝低。留连戏蝶时时舞,自在娇莺恰恰啼。”与秦观描写的村庄“莺儿啼、燕儿舞、蝶儿忙”异曲同工。

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