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吕斌:推动传统“蓝图式”土地利用规划范式向治理型规划转变

2021-12-21 10:13 来源:中国城市规划网

导读

本文为吕斌教授在2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的“学术对话二十七:市县发展规划与国土空间规划”会议上所作题为《推动传统“蓝图式”土地利用规划范式向治理型规划转变》的主题报告,以下为大家分享报告的主要内容。

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吕  斌  中国城市规划学会副理事长,北京大学城市与环境学院教授

吕斌教授首先从国家规划体系改革背景下国土空间规划与发展规划的关系角度进行了阐述。他提出我国正在构建新的中国特色的国土空间规划体系,本质上是经济社会发展和生态文明建设目标任务在空间上的体现,而市县国土空间规划则更需要充分体现发展规划的目标任务及支撑重大项目在空间上的动态诉求。

发展规划不是一个固定的程式或模式,从国家和区域尺度上可以分两大类,即经济导向和承载力导向。经济导向除了宏观的目标之外,非常重要的就是项目导向。1982年开始1984年编制完成的我国第一个国土规划纲要——京津唐地区国土规划纲要的主管部门就是设在国家计委(现在国家发改委的前身)内的国土局,具有明显的经济导向、项目导向的特点。还有一类就是以承载力为导向的,或者说生态目标导向的规划,例如像德国、挪威等国家的国土空间规划。然而即使早期采取经济导向的发展规划的那些资本主义市场经济国家或区域,发展到一定时期也会发生转变。比如日本就是最典型的,当年日本第一次到第三次全国综合发展规划曾是典型的经济导向、项目导向,但是到第四次,特别是从第五次开始,直到最近的第六次和第七次,明显转为以生态承载力为导向,应对公共服务短板、老龄化等民生问题为重点。

我国960万平方公里,幅员辽阔,社会经济发展有地域差异,规划的导向也不应该都是同一个模式。国土空间规划如何落实发展规划的目标和任务,确实是需要探索的。发展规划除了研究宏观经济目标和实现路径之外,也需要研究空间问题,尤其是关于空间的承载力和空间的治理问题。如何实现社会经济发展与空间治理的协同共享,既不做重复重叠的虚功又高效衔接,这是我们当下国土空间规划中需要深入探索的。

市县国土空间规划同样是经济社会发展和生态文明建设目标任务在空间上的体现。尽管我国市县具有上位属性的经济社会发展规划,比如五年规划、中长期发展规划等,但是市县国土空间规划需要体现、落实发展规划的目标任务,以及支撑重大项目在空间上的动态诉求。然而这在当前某些地区遇到了挑战,即发展规划的某些目标和任务,包括一些项目落地有难度,并且还可能出现了一些与要素管控规划之间的冲突。这使一些城市感觉到压力和挑战。现在以“三调”为基础划定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界这三条控制线的刚性要求是非常强的,然而在市县一级如何落实主体功能区战略,应从底线思维、问题导向出发,坚持生态优先、绿色高质量发展的正确理念,探索空间精细化治理的有效路径。

根据自然资源部发布的市级国土空间总体规划编制指南,吕教授认为新时代的国土空间规划,应当以自然地理格局为基础,坚持问题导向、目标导向和治理导向,尤其要坚持问题导向和治理导向。问题导向怎么做,需要去探索符合国情和省情市情的方法,来确保空间安全,保证中华民族永续发展和可持续发展,提高空间效率,满足人民群众高品质生活需要。国土空间规划的逻辑,可以概括为三大任务:

一是通过双评价等技术体系,找到并解决国土空间问题;

二是通过风险评估来统筹国家安全与发展,更好地应对不确定性;

三是统筹三条控制线,落实主体功能区战略,发挥比较优势,实现整体最优。

实现以上三大任务的关键,就要突出底线思维和问题导向,尽快建立适合我国国情、省情、市情的治理型规划范式。

在此基础上,吕教授提出了四点具体建议。

第一,尽快实现传统蓝图式的土地利用规划范式向治理型规划的转变,并能在空间上落实发展规划的目标和任务。这种规划范式的改革是我国规划第一线的从业者和规划教育工作者同仁们共同的使命和责任。

第二,不仅仅要考虑国土、城市、社区三个尺度和社会、经济、生态、空间、组织管理多个维度的协调,也要重视和强调多部门的协同,真正体现多规合一。多规合一,绝不是谁吞并谁,也不是简单的拼凑。当下的国土空间规划编制通常有一个总体规划,然后有若干相关的、必要的、根据各自市县情况设立的专项规划。然而目前常常出现的问题是,许多专项规划尽管都是非常专业的团队在编制,但是跟国土空间总体规划的衔接却较弱。这里涉及到两个层面的问题:一是主持总体规划的团队对专项规划提出的要求不明确,或者没有要求;二是专项规划的编制团队,不太清楚国土空间总体规划最需要传导专项规划的什么成果,特别是那些专项规划的成果怎么落到空间上,怎么从治理的角度,从多目标的角度来更好发挥专项规划的作用。专项规划的主持编制者确实都是很专业的团队,但是如何把专项规划做得有用,并有效地传导给总体规划,还需要下功夫。

第三,要推进规划技术的综合协调。我们的规划技术,要从传统的指标计算转变为综合的风险评估。无论是极端天气背景下,还是韧性城市的规划,包括所谓的城市体检,简单的堆砌指标是远远不够的。应该加强对综合防灾减灾风险,包括对综合防灾减灾承载力的评价。这绝对不是一个指标、设立一些数字就完了的事情,一定要改变工作模式。在国土空间规划双评价和城市体检的基础上,加强综合防灾减灾的风险评估体系建设。

第四,从被动的工程防御向主动的韧性适应转变。国土空间规划在为城市发展目标做支撑保障的时候,要有一种韧性的意识,强调国土空间的恢复力和综合的防御措施,加强韧性国土、韧性城市、韧性社区的建设。

供稿单位:北京清华同衡规划设计研究院有限公司,清华大学中国新型城镇化研究院

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