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田莉:资源环境承载力评价与国土空间规划

2022-01-25 10:13 来源:上海城市规划杂志

田  莉 清华大学建筑学院城市规划系副系主任,教授,博士生导师,土地利用与住房政策研究中心 主任

资源环境承载能力是指区域一定时期内在确保资源合理开发利用和生态环境良性循环的条件下,资源及环境能够承载的人口数量及相应的经济社会活动总量的能力和容量。随着人地矛盾加剧,承载力测算是精确、高效、合理开发与保护资源环境的重要工具,相关研究已成为区域可持续发展研究的重要领域。1960年以来,国际上发展了生态足迹法、能值分析法、状态空间法、多目标决策等静态评价方法,以及系统动力学方法、智能算法等承载力测算方法。联合国粮农组织(FAO)更是在此基础上提出针对发展中国家的土地人口承载力评估方法,把人口、资源、环境的相互作用引入发展规划。在国内,1990年代以来随着可持续发展理念的提出,针对土地资源环境承载力、水资源环境承载力、环境承载力、生态承载力等也建立了一些指标体系。随着国土空间规划体系的建立,资源环境承载能力的评价受到高度重视。通过对农业生产承载规模与城镇建设承载规模的评价,综合衡量当前区域人口、资源、环境是否协调,对提升新一轮空间规划方案的科学性、可持续性和有效性十分重要。

资源承载能力评价工作是国土空间规划的基础。2019年5月,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发,明确主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划将融合为统一的国土空间规划。这不仅应包括政府辖区空间资源要素有效植入与高效利用,也面临更大范围内水、土、生态等资源的分享使用。这些要素的有效植入将成为国土空间规划的核心内容。为此,各级国土空间规划之初应按照不同的主体功能定位进行科学的资源环境承载能力评价,并实行有针对性的国土空间利用和开发。

资源承载能力评价的尺度效应和规范性应得到充分的认识。承载力研究经历了人口规模测算、经济规模测算、人类生态足迹测算等发展。到今天,承载力的研究已从最初的土地要素,延伸到水、能源、环境;从最初的全球尺度,细化到区域尺度、城市尺度,以及不同级别的行政区域尺度。我国总体上沿袭国外研究的理论与方法基础,经多年积累后研究相较于国外更为细化,但是在国土空间规划框架中的不同层面的承载能力评价亟待形成统一的现状评估与规划标准。一方面是需要在以往自然区划、农业区划、主体功能区规划等空间区划、规划的基础上,重新审视现阶段中国城镇建设的资源环境条件及其空间分异规律,针对面向资源集约利用的中国城镇建设资源环境区域类型分区,为不同区域、不同类型、不同尺度资源环境承载力提供基础数据参照;另一方面,在乡镇等较小尺度的规划中,国土开发强度、规模、空间布局结构与型式需要承载力评价作为依据。这需要融合多学科的承载力测算优化技术,制定反映资源环境约束的评价指标体系和关键资源环境约束与胁迫的阈值标准。

资源环境承载力评价对资源要素存在短板与特色的地区规划与发展有着更重要的意义。中国自然地域类型丰富,不同地区建设条件复杂多样,区域差异大,通过进行承载力评价,可以找出地方发展的制约“短板”因素。与此同时,我们也可以借助评价关注当地的资源“长板”,界定特色资源,使之不仅成为宜居的生活资料,更是重要的生产资料。因此,使用承载力的方法和指标,寻找不同地区资源要素的短板与特色,探索独具特色的发展路径,对于推进特殊资源配置与环境敏感地区的发展具有重要的科学意义和实践价值。

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