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中国人民大学教授温铁军:城镇化主要发展路径将转向县域城镇,应允许多种管理模式创新

2022-04-29 09:59 来源:每日经济新闻

“过去我们说城镇化是以大城市群为主要的发展路径,那么现在就要转向县域经济、县域城镇,特别是就地城镇化,以此为转型的重要方向。”在4月28日举行的中国城市百人论坛2022春季论坛上,中国人民大学教授、著名“三农”问题专家温铁军作出如是判断。

在不久前发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中提到,将“推进以县城为重要载体的城镇化建设”,并将“支持一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城发展”。业内认为,这意味着,县域在中国新型城镇化过程中将愈加发挥不可替代的作用。

新方向需要新理念引领,过去的理论研究、政策思路及规章制度也需要调整到新阶段来服务新格局的建设。在温铁军看来,这个新理念就指的是,“在讲乡村振兴时,要关注生态产业化、产业生态化,甚至生态资本化”,他说,“这一般需要相对比较完整的地域概念才能支撑得住,而这个完整的地域概念就是县域经济。”

县域经济将成城镇化新方向

温铁军用“十年一个台阶”形容中国城镇化发展进程,而在此过程中,城乡统筹和县域经济发展一直是一条重要线索。

据他梳理,早在上世纪70年代,为改善当时偏重偏军的产业结构,中国开始引进国外设备和技术,发展社队经济,并出现了所谓“双轨制”经济。城镇化的早期形态出现,此时的城镇化很大程度上和产业结构直接相关。

1985年,乡镇企业蓬勃发展,“开通城乡”作为一个新的议题被纳入政策讨论。温铁军回忆到,当时,几乎所有城市人口都在国家保障体系内,每增加一个“正规”的城市人口,就会增加一份财政负担。“城市并没有准备好。”温铁军分析,这主要是由于体制上还没有来得及改革,没有形成有利于农村工业化和农民城镇化这样的发展态势。

到1995年,中国城镇化率达到30%,较10年前翻了一番。由于原材料物料和资金空前紧张,地方政府的财政税收非常紧张,城镇化开始变成“土地的城镇化、人口的非城镇化”。温铁军说,有些沿海地区地方财政80%以上来源于土地征占,这也客观上使农业资源相对人口更为短缺。

县城发展问题进一步凸显。同年,十余个国家部委联合组成城市化研究课题组,重点研究城乡两个要素市场自由流动问题。而当时,温铁军作为农业课题组组长参与其中。

经过10年研究,2005年,基于推进城乡统筹协调发展的考虑,温铁军等人提出了“城镇化是中国城市化发展主要方式”的政策建议。这一年,“建设社会主义新农村”被列为国家“十一五”发展规划的八项重大发展战略之首,城镇化被列为县域经济发展的两个重要支柱之一。

对此,温铁军再次强调,城镇化并非城市化。此前接受采访时,他曾解释道,当时强调“城镇化”,源于对县以下的城镇发展的重视。而从1985年开始,县以下建制镇亦得到飞速扩张——从原来不到3000个建制镇,发展到超2万个。

眼下,县域发展迎来新的历史节点。据温铁军分析,过去大约十五年间,“两头在外”的加工贸易在推动沿海城市集群发展的同时,较高的对外依存度亦带来风险。2020年,在构建新发展格局的要求下,县域经济作为其主要内容,将是城镇化的新方向。

不能简单地“改县为市”

事实上,县域经济已具备发展潜力。

温铁军举例说道,作为“两山”理论提出地浙江安吉县余村,光上海人就有3000名,原村民仅剩下不到1000名,甚至还有182个外国人。在他看来,从人口构成看,余村“已经构成‘人口城镇化’”。

更多县城在基础设施、产业结构等方面亦在迈向城镇化“门槛”。“比如说水、电、路、气、宽带等‘五通进村’,我们已经基本实现了。”温铁军说,“甚至不少农村一二三产融合产值也超过纯粹一产产值了。”

在县域生态资源系统开发的要求下,这些县城有望再跨一步——根据其地理资源环境条件,县域经济为单元推动生态产业化、产业生态化,并实现就地城镇化。

这涉及多个层面的问题。一方面,温铁军提到县城体制机制的创新问题。比如,当外来人口、特别是城市人口下乡达到一定的比重,如何推动其就地城镇化?

在他看来,不能简单地“改县为市”,一个原因是,改市后反而可能增加当地行政成本。“就地城镇化应允许形成多种不同管理模式的创新,形成各种主体多元互动治理方式的创新”,而不要简单地把城市管理体制照搬到就地城镇化上。

另一方面,如何推动生态产业化、产业生态化?

温铁军认为,今年一号文件提出,要“把产业留在县域”,要“让农民获得更多的产业增值收益”,就意味着要让农民在“共同富裕”这个“新的百年大目标”中,实现“农民获得长期财产性收入”。他强调,“这绝不是二次分配,而是一次分配。”

如何实现“一次分配”?温铁军解释,应该是以县域范围内空间生态资源的系统规划、整权开发,实现全地域、全方位、全过程的生态化建设,使产业变成一个不破坏社会的、有利于达成“两碳”目标的新的产业类别。它一定是多元化的、综合的、系统的。

此前接受采访时,他曾提出一种可行的模式:通过一二三四五六产多业态融合,让农民的综合性合作社更多进入二三四五六产业,乃至村集体公司化改制、以资源性资产的股份化来入股县域平台公司,发展县域多种业态,有效提高农民收入。

而在此基础上,还有望进一步推动市民与农民联合创业,形成就地城镇化。“这是值得我们高度关注的一个重要领域。”温铁军说。

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