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尹稚教授:展望新型城镇化

2022-05-23 10:40 来源:《瞭望》

作者| 尹稚  中国城市规划学会副监事长,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华大学建筑学院教授

城镇化,又称城市化(Urbanization),指一国或地区整体社会形态随着社会生产力发展,科技进步及产业结构的调整,从农业为主的乡村型社会向以工业和服务业为主的现代城市型社会转变的过程。

工业化水平和服务业繁荣一直深刻影响着城镇化进程。正是基于对中国工业化进程、城镇化进程乃至全社会现代化进程宏大目标的追求和现实中存在问题的深度分析,党的十八大以来,中国开启了新型城镇化进程。

新型城镇化主要特征是以人为核心。10年来,随着顶层设计逐步完善与地方积极探索,中国城镇化水平和质量明显提升、推动农业转移人口市民化成效显著、城镇化空间格局持续优化、城市可持续发展能力不断增强、城乡融合迈出新步伐,最终目的在于,使农业转移人口“留得下”也要“过得好”。

当前,中国新型城镇化仍处于发展机遇期。下一阶段,新型城镇化须围绕“人”的现代化精耕细作,通过建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性的城市,使新市民全面融入城市社会,成为合格的新市民。

01 中国现代化的重要动力

党的十八大报告指出,要“加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市民化”。2013年12月召开的中共中央政治局会议提出“要走新型城镇化道路,出台实施国家新型城镇化规划”。

2013年12月12日召开的中央城镇化工作会议指出“城镇化是现代化的必由之路,推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手”“以人为本,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。

这些论述,在2014年3月中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中得到了系统梳理和体现,“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”成为共识,规划期至2020年的推进新型城镇化的主要目标和任务进一步明确。

时至今日,对党的十八大以来的新型城镇化进程进行盘点,有五方面成就值得关注——

一是中国城镇化水平和质量明显提升,对全球城市化进程贡献显著,中国城市的国际影响力迅速提升。中国城镇化水平继2013年超过世界平均水平后,2017年达到中等收入国家平均水平,2021年中国常住人口城镇化率达到64.7%。与之相伴的是中国2012~2020年城镇居民可支配收入从24565元增长到43834元,增幅约78%。

中国推进人类历史上最大规模的城镇化进程,深刻影响和改变了世界城市化格局。在众多世界城市排名评价中,全球化和世界城市(GaWC)研究网络的评价最值得关注,每年列入评估的城市约700个,这个榜单被全球投资界称为世界的一二三线城市排名。中国跻身全球前列的城市总量从2012年的7个上升到2020年的28个。

二是推动农业转移人口市民化成效显著,超1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标顺利实现,85.8%随迁子女在流入地区能接受义务教育。城市落户门槛大幅度降低,城区常住人口300万以下的城市实现零门槛落户。即使在仍保留了部分落户门槛的超大特大城市,不同类型的“积分落户”制度也在不断改革之中,“抢人大战”频发和“抢人”中的制度调整都证实了门槛下降的可能性。

在加大城市对青年人的吸引力度方面,也有最新进展。今年五四青年节前发布的《新时代的中国青年》白皮书显示,到2020年青年常住人口城镇化率为71.1%,高于整体人口城镇化率7.2个百分点。

三是城镇化空间格局持续优化,新的更为均衡的发展格局正在形成。上世纪90年代浦东新区的建设带动了长江经济带的崛起,T字型的国土优先发展带形成。到2020年,支持区域发展走向均衡化“两横三纵”城镇化战略格局基本形成,京津冀、长三角和珠三角三大城市群的国际竞争能力显著增强,中西部的成渝城市群已成为推动区域协调发展的第四个重要增长极,积极培育现代化都市圈的工作部署在稳步推进,中心城市辐射带动作用持续增强,也新设了一批中心城市,城市数量已增至687个。

四是城市可持续发展能力不断增强,城市发展方式加快转变。城市轨道交通运营里程从2012年的2286公里上升到2020年的6730公里,供水普及率和污水处理率均超过97%,生活垃圾无害化处理率超过99%。地级以上城市空气质量优良天数已达87%,这类城市黑臭水体已基本消除。全国劳动年龄人口受教育年限持续增加,已达到10.9年。城市千人卫生技术人员,也从2012年的8.54人/千人提高到2020年的超过11人/千人。中心城市和城市群的经济和人口承载能力不断增强。截至2019年,19个城市群以1/4的国土面积承载了75%以上的城镇人口,贡献了80%以上的国内生产总值。中国城镇化空间格局迅速从中心城市一城独大“摊大饼”模式,走向中心城市带动中小城市联动发展的区域协同模式,实现了更为可持续的城市“减熵”的发展方式。

五是城乡融合迈出新步伐。鼓励城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置,以及城乡居民共享优质均衡的基本公共服务的一整套体制机制和政策体系基本确立;改革开放以来,按照现行贫困标准计算,7.7亿农村贫困人口摆脱贫困,占全球同期减贫人口的70%以上。经过党的十八大以来8年持续奋斗,到2020年底,中国现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,相当于一个中等国家的全部人口;农村基础设施稳步完善,新建改建农村公路110万公里,实施村庄清洁行动,动员了全国95%以上的村庄,4亿多人次参加进来,全国畜禽粪污综合利用率达到75%,秸秆综合利用率达到85%,农膜回收率达80%,绝大部分村庄摆脱旧有的“脏乱差”形象。

02 呈现四大趋势性特征

面向未来,中国新型城镇化发展质量仍有待进一步提升,相关领域尚有体制机制障碍需加快破除。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确了2035年基本实现社会主义现代化的远景目标,将“基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化,建成现代化经济体系”作为重要目标之一。

在这个十分重要的历史阶段,中国新型城镇化也将逐步走向成熟期,呈现出一些趋势性特征。

一是新型城镇化进程提速换挡,人口流动趋势发生变化。

一方面,中国农业和非农产业劳动生产率,城乡居民收入差距仍然较大,城镇化动力依然强劲,农民进城仍是大趋势。但受经济进入中高速增长、人口总量和结构变化等因素影响,新增进城务工人员规模将趋于下降。另一方面,中国的地域差、不同规模城市间的能级差仍然存在。“人往高处走”带动的城与城之间的流动,会逐步取代乡与城之间的流动。随着基本公共服务水平的均等化建设,中国国民在人生的不同阶段选择不同居住地点的自主权潜能也会被释放,选择权会呈现更多元化的趋势。各种特色化、专业化城市的发展机会将会大量涌现。这将有利于城镇化进程中区域协同、城乡融合战略的实施,并为大中小城市乃至小城镇和新农村创造更多扬长避短、错位发展、共同繁荣、共同富裕的机会。

二是全国城镇化格局渐趋优化稳定。

“两横三纵”城镇化国土格局更趋成熟,并向“四极支撑,中部强化”的“钻石型”结构演化,一个战略支撑点更加丰富,网络化特征更加明显,要素布局更为均衡的成熟格局呼之欲出。劳动力、资本、技术、建设土地资源、信息等要素继续向城市群集聚,使其日益成为承载人口和经济活动的主要空间形式。都市圈形态日益成熟,中心城市辐射带动能力进一步提升,周边中小城市及县城专业化、特色化的发展动能日益增强。产城关系、职住关系得到更大改善,日常通勤和节假日出行条件更加舒适。人的生活圈、就业圈、迁徙圈范围和选择性日益多元化。主体生态功能区、农业生产主产区的人口也会更趋近合理的“减负”水平,其中的部分中心城市和小城镇将经历常住人口规模的收缩期,其生态产品优势和环境质量优势,乃至“慢生活”优势,也会吸引更多的特色化需求和时段化需求的人群以更加多元的流动方式加以利用。中国常住人口在乡与城之间的“三七开格局”会基本形成。

三是城市发展方式加速转型,新旧动能加速转换。

一方面城镇居民对优质公共服务、生态环境和健康安全的需求日益增长,进城的动力,也从打工谋生实现经济能力提升向子女教育、就医养老、文化生活多样化等生产生活生态整体兼顾的多元动力转变。

另一方面,科创中心在新发展阶段更具全局性的战略地位和价值,国际科技创新中心、国家科学中心乃至区域级的科技创新中心,以及偏重生态和农业技术应用转化的县域科创功能的强化,都会加速中国城乡发展中新旧动能的转换,重构生产力的布局特征,进而影响城镇体系的结构性特征发生变化;随着中国城镇化进程逐渐进入成熟期,城市的开发边界也会渐趋稳定,建设方式由增量扩张转向存量挖潜,城市更新将成为常态,生产生活方式也会加快绿色低碳转型。

四是城乡融合发展步伐加快,其内在驱动机制的逻辑逐步形成。

不久前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出县城是城乡融合发展的关键支撑,对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

城乡融合发展的底层逻辑是通过“流空间”和“流渠道”的建立实现要素流动,促进原本被隔离的城乡异质性的二元结构向同质化的一元结构转化,达到城乡人口、空间、经济、社会和生态环境的多维度等值化。首先,人口融合,包括乡村人口的就地城镇化,提升生活质量,也包括人口在城乡之间的双向自由流动和多元互动,形成“城乡双栖”的融合居民。其次,空间融合,城乡地域空间的连续性和统一性,在“流空间”引导下城乡物资和信息交流的“流渠道”更加便捷,产生时空压缩的效应,也就是我们讲的对零距离、零时滞、零位差的追求,我们离这个空间融合目标越近,反过来也会加强人口融合的进程。再次,社会融合,就是目前我们强调的城乡基本公共服务均等化。第四,环境融合,则是自然统一体中城乡系统的平等共生,生态本底的永续,生活环境不断改善,资源利用效率不断提升。

目前,中国已基本打通从乡到城的“流空间”和“流渠道”,下一步重点需要突破的是从城到乡的政策性空间和渠道。这样城乡融合的基础,要素双向流动和平等交换机制就能永久性地建立起来,乡村资源的资产价值就会日趋显现,融入国内大市场的条件也就会更加成熟,城乡生产要素双向自由流动和跨界配置就能更加频繁。而城市人才、工商业资本和金融资本下乡投放会成为常态,城市居民的下乡消费趋于普遍,城乡产业的协同发展和农村一二三产业的融合,会有更坚实的机制保障,最终实现城乡发展差距和居民生活水平差距的不断缩小。

03 下一步仍须深耕细作

为了应对上述趋势,下一阶段的中国新型城镇化战略,仍须在如下方面深耕细作——

一是坚持人民至上,以人的现代化为核心推进提升市民化的质量,使农业转移人口不仅进了城、住下来,还要能全面融入城市社会,从新市民变成成熟合格的市民。

到2035年,预计除了个别超大城市外,所有的城市落户限制争取全面取消,户籍登记、迁移将在全国统一的管理平台上实现最大程度的便利;当下探索中的身份证和居住证制度的并轨有望实现,基本公共服务的提供机制将以身份证为标识,与就业居住年限相挂钩,覆盖全部常住人口;随迁子女在流入地接受教育的权利会得到更好保障,常住地学籍登记制度将逐步取代户籍,在各种升学考试制度中扮演更重要的角色;保障性住房的覆盖面进一步扩大,尤其是保障性租赁住房会通过实物保障和货币补贴并举的方式优先实现对新市民的覆盖;随着教育改革的进展,企业培训、职业院校、技工学校的作用会得到更好发挥,“学历证书+职业技能等级证书”的制度改革进入加速期,具备中高级知识劳动技能的群体将扩大,后备劳动力资源的水平与市场的契合度会进一步改善;城市中各级代表机构、社会团体中新市民的比例有望进一步扩大,形成更为包容的吸纳新市民参政议政和参加社会管理的氛围。

这一系列深化改革的措施,十分有利于中国实施共同富裕战略中地区差距和城乡差距的缩小,创造更少歧视、更多相互尊重的和谐社会生态,人的城镇化和现代化仍是新型城镇化战略的重中之重。

二是走区域协同的道路,优化总体空间格局,宜群则群,宜圈则圈,推进成熟城市群的一体化进程。

优先选择一批发展型城市群中的核心都市圈加以培育,在发挥和优化中心城市职能的同时,提升大中小城市的功能品质、承载能力,实现区域联动中心特色化发展,到2035年城镇化率突破70%的同时,人口、产业向19个城市群集中的主体形态基本形成,其人口容量达到10亿左右的城镇化人口峰值;同时,县城这类占全国城镇化常住人口约30%,占全国GDP总量约40%的城区现代化水平不断提升,补齐短板、提升治理能力的工作基本实现;生态保育区和农业生产区的基本公共服务支点日趋完善,就地就近实现城镇化的人口生活质量也将有大的提升;国家三大主体功能区的发展进入成熟期。

三是人民高品质生活空间的质量大幅提升,舒适便利的宜居城市,安全可靠的韧性城市,富有活力的创新城市,运行高效的智慧城市,节能低碳的绿色城市和魅力永驻的人文城市等多种新型城市的范本不断涌现;城市发展的承载能力大幅提升,以更小的资源和环境代价实现位居世界前列的生活品质成为可能。

四是按照实现国家治理现代化的宏观战略,城镇化进程中强化空间治理、细化社会治理和提升行政管理效能的同时,实现多元城乡发展动力主体的共同策划、共同建设并共享建设成果的善治;实施保障中尤其需要探索创新与城市可持续发展相匹配的资金保障机制,为化解城市发展中的金融风险建立长期机制,真正走向人民城市人民建,人民城市为人民。

初步估计,中国城镇化到2035年进入成熟期,10亿以上的人口实现城市型社会的高品质生活和高质量发展,这是人类史上最大规模的一次人口现代化进程;城乡自由有序的人口迁移制度基本确立,14亿人口自由追逐幸福感和满足感的梦想终将实现;宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性会成为中国城市普遍特征。

可以预见的是,这个城镇化进程与中国整体社会的全面现代化进程,与中国人的现代化进程是相辅相成、互为成就的,城镇化改变着中国,中国的发展也深刻影响着全球城镇化进程。

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