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陆铭:构建功能有差别、量级有梯度、优势有互补的都市圈发展格局

2022-08-10 15:49 来源:上海大都市圈规划

导 读

国家“十四五”规划纲要提出“发展壮大城市群和都市圈”,将都市圈作为城镇化空间格局战略的重要组成。目前,《上海大都市圈空间协同规划》已由沪苏浙两省一市政府联合印发。为推进空间协同规划的实施,有效开展上海大都市圈空间治理,上海大都市圈规划研究中心特别邀请上海交通大学安泰经济与管理学院陆铭教授,以专访的形式针对都市圈建设及治理等议题进行阐释与解答。

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2019年现代化都市圈建设意见发布后,都市圈建设进入快速发展阶段。当前,国家大力推动都市圈建设的目的及意义是什么?您理解的都市圈是什么样的?

陆铭:国家大力推动都市圈发展,其主要原因是中国人均GDP已突破1万美元,即将进入新发展阶段。在这个阶段,我们需要重视两个与都市圈发展相关的问题。

第一,产业链的复杂程度提高了。上世纪80、90年代,中国经济结构以块状经济为主,一个城市甚至一个县城就制造一个产品,如鞋子、领带、打火机等,产业链不会很长。而在现代经济时代,产业链延伸非常长,如汽车产业,其上游负责高技术的研发设计,下游负责制造以及后续的销售服务等。这是一个非常值得注意的特征,到这个阶段以后,一个产业链的发展需要在都市圈乃至城市群的区域尺度进行布局和谋划。

第二,城市和城市之间的分工越来越精细化。现阶段,都市圈内大、中、小城市的城市功能存在非常清晰的分工格局或优势互补。都市圈核心城市的功能越来越侧重服务化,基于劳动力及土地成本因素,其中心城区一般向两个方向发展:一是产业链前端行业的兴起,如研发、设计、金融、贸易、咨询等,承担为周边中小城市赋能的功能;二是消费服务业的发展,随着收入水平不断提高,消费服务加速增长,消费服务的品质、多样性等特性凸显,多样性是依赖于人口规模的,比如展会、演唱会、音乐会等文化产业都集聚于核心城市。所以,都市圈核心城市的产业高度服务化,既往生产性服务业发展,又往消费性服务业发展,两个产业的单位土地附加值非常高,逐渐把制造业往核心城市外围转移,转移到都市圈范围内的中小城市,与核心城市形成产业分工。

都市圈核心城市侧重发展现代服务业、消费服务业,并逐渐成为消费中心城市。外围中小城市,一是与核心城市明确分工合作,实现区域内服务和制造的高效分工;二是承担核心城市外溢的居住功能,形成与核心城市的通勤联系网络。通过核心城市带动周边中小城市,逐步形成都市圈形态,并依托都市圈的龙头作用,带动城市群的发展。

国家发改委已批复多个都市圈发展规划,对于接下来都市圈的建设,您认为应重点关注哪些问题、聚焦哪些方面?

陆铭:关于中国都市圈的发展现状,需要明确从什么角度去评价。对标国际大城市已形成的都市圈,或者说对标未来20年以后,我们畅想的中国的都市圈会是什么状态,再跟现状比一比,还是任重而道远。

当前亟需要理解什么是都市圈。它是核心城市带着周围中小城市连片发展,范围尺度不会太大,其半径可能小的50公里、大的80-100公里,大致为1小时通勤时间所辖范围。在此概念下,要在观念上区分城市与都市圈的功能差异。当前,应该用顺应新发展阶段的都市圈概念来重新思考和定位核心城市的功能要求。中国对于城市的定义与国外相异,中国的城市是一个“辖区”的概念。一般情况下,规划、管理、资源配置等问题按辖区概念推进,如“十四五”规划、“上海2035”规划等文件,以及轨道交通建设、公共服务配置等。这种从观念、定义到管理体制,从规划到资源配置,按照辖区进行实施的发展体制,与经济现代化所需的都市圈或城市群一体化发展不相适应。最近这几年,很多问题也开始慢慢得到解决,如省际断头路等交通基础设施逐步打通,与周边其他省市协调也在逐步推进中。

首先,都市圈建设应从基础设施一体化开始破题。近期我一直在呼吁,着眼于都市圈形态及更长远发展目标,上海与昆山、太仓、嘉兴、吴江等应该建设更密集的轨道交通网。对标东京,上海50公里乃至80公里半径范围内轨道交通线路及密度差距较大,不仅局限于其交通线路的物理形态,其所承担的通勤功能等也明显缺失。都市圈核心城市外围地区,着眼于都市圈的发展及规划要求,与国际都市圈之间存在一定的差距。

其次,都市圈建设应重点关注土地开发。在轨道交通建设基础上,沿线土地如何开发利用?都市圈轨道交通建设的目的就是为了推进核心城市与周边中小城市一体化发展,轨道交通沿线土地未得到有效开发利用,那经济上就没有实现真正一体化发展。在轨道交通沿线(重点是轨交站点1-2公里范围内)进行商办、居住等功能开发,将大幅度减少通勤的时间和距离,都市圈范围内的一体化进程和人员流动就会更加便捷。从这个角度讲,土地的规划、建设和开发需与都市圈整体规划建设同步推进。

再次,都市圈人口布局也需要关注。传统视野下,人口统计重点聚焦一个城市的常住人口统计。随着都市圈的发展,城市常住人口的概念没有那么重要了,未来要统计的可能是夜间人口和日间人口。例如,由于上海各板块功能定位差异,其中心城区与郊区的夜间人口和日间人口差别很大。都市圈核心城市中心城区侧重发挥产业功能,未来应重点关注实际经济活动人口或日间人口;核心城市郊区或外围中小城市,更侧重居住等功能,未来应重点关注夜间人口等。从都市圈城市及板块功能差异化布局上,推动都市圈人口研究及布局工作。

最后,对于都市圈未来发展需求要提前谋划。畅想未来,都市圈一体化进程进一步完善,如居住在昆山太仓、工作在上海,那么公共服务应怎么考虑?都市圈内跨区域的税收应如何分配调剂?随着时间推移,这些都市圈发展问题会逐步凸显,需要我们更多去改革、去思考,顺应经济发展和都市圈未来发展趋势。

国家“十四五”规划将城市群、都市圈作为实施新型城镇化的重要依托,促进大中小城市协同联动。就都市圈而言,应如何理解其与城市群、城市(尤其是超大、特大城市)之间的发展关系及逻辑?

陆铭:首先需要厘清城市群、都市圈等基本概念。

城市群是指产业链上,有些城市有比较好的自然地理条件和基础设施的连通,其产业延伸能覆盖到一组邻近城市,比如长三角地区就是非常典型的城市群。长三角的七普常住人口达到2.35亿,相当于两个日本,面积与日本国土面积基本接近,实际可利用的面积远远超过日本。长三角有两个优势,一个是长江天然连接了长三角城市群的水路,另一个是南北向有很多公路、铁路,横跨长江天堑,打通了长三角城市群自然的水道和人为建设的铁路公路网。在此背景下,整个产业链都可以放在长三角城市群内,依靠不同城市之间分工协作。但城市群的范围非常大,可能有好几个中心城市,比如长三角内部有上海、杭州、南京、合肥,这些中心城市分别带着周边的中小城市,形成小的产业循环系统,而不同中心城市之间以高速公路和城际铁路等交通方式实现连通。

都市圈的范围则小得多,核心大城市带着周边中小城市,构成都市圈的形态,比如上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等。都市圈范围内高度集聚制造业、创新产业、现代服务业等,核心地带和外围形成高度分工,核心地带负责产业链的两端(一端是设计、研发、咨询、金融等,另一端是消费、文化、旅游等),外围则以制造、居住等功能为主,以及民宿、乡村等生态功能。都市圈的核心地带和外围这些功能有机组合,在都市圈范围内形成非常清晰的分工格局。

此外,都市圈单中心或多中心情况也值得关注。如果仅从功能角度讲,都市圈绝对是多中心,比如有的城市以现代服务业为主、有的以制造业为主等。但是从城市梯度发展格局的三个指标来看,一是人口密度,二是房价,三是人口流动频率,是否都是随着中心城区往外逐渐递减。基于此,世界上很多围绕大城市形成的都市圈基本是单中心的格局。在规划中的上海大都市圈,其核心其实是一个与上海经济联系紧密程度更高的“上海都市圈”。上海中环以内是都市圈的单中心格局,未来都市圈范围内其他地区可能会形成一个次中心,比如作为交通枢纽的虹桥,但基本也会顺应从中心向外围梯度发展的总体格局。

总而言之,城市群内部要进一步区分都市圈核心功能与更大范围内的城市群不同城市之间的功能定位,明确两者间的功能定位差别。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出“推进都市圈协调联动,加强都市圈间合作互动”,近几年上海、南京、杭州、合肥等都市圈正加快建设中。在此背景下,上海作为长三角的龙头,如何在区域发展中发挥作用?长三角的都市圈之间如何实现联动发展?

陆铭:当前经济发展和城市发展的逻辑发生了巨大变化,今年3月中共中央、国务院发布关于加快建设全国统一大市场的意见,推进全国统一大市场建设。城市群和城市群之间要有分工,如沿海地区的三大城市群要更加发展面向外向型的经济、对标世界级的未来科创中心等,城市群内部的不同中心城市之间也有侧重及分工。

长三角城市群的上海承载了经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心等职能,各中心之间存在明确的逻辑关系。上海凭借长江口地理区位,首先有了港口航运功能,天然成为贸易中心、航运中心;金融服务于产业,上海有制造业、贸易等,就存在金融中心职能,并成为产业链上的龙头,那自然就是经济中心。基于人才、资本的集聚以及城市群内部不同城市的分工,上海的产业逐渐向研发设计以及先进服务业发展,出现了科创中心的发展需要。基于上海“五个中心”的城市功能,奠定了上海在长三角城市群中的龙头作用。

长三角城市群其他中心城市则根据梯度发展需求来明确自身的功能定位。比如杭州在互联网+、数字+、文创等产业上发展较好,合肥的先进制造业发展后劲非常强,芜湖有汽车、白色家电等制造业,同一个城市群内部不同的城市按自己的比较优势发展,带动城市群内大中小城市同步升级发展。

城市群内部不同核心城市构成的都市圈之间,都市圈内部核心城市与周边中小城市之间,都应该形成“功能有差别、量级有梯度、优势有互补”的差异化发展格局,这是中国未来城市群和都市圈发展的一个比较美好的、可以展望的前景。

近年来,虹桥枢纽、五个新城等地区已成为上海大都市圈发展的热点、重点地区,面向上海大都市圈和长三角区域,这些重点地区在新一轮发展中应分别发挥什么样的作用?有何发展建议?

陆铭:上海的中心城区跟外围区域面临的问题是不一样的。中心城区基本是“转型升级”的概念,比如“一江一河”的建设发展,其岸线、景观、老建筑、文化遗存、工业遗存等在世界大城市里都是稀缺性资源,其核心主题就是城市更新,从规划、建筑功能、街道布局、景观等转型升级,不断顺应现代服务业综合发展的需要。外围区域则以增量发展为主,如五个新城、虹桥枢纽等。

按照上海大都市圈区位格局,上海五个新城与昆山、太仓、嘉兴、吴江等同处于50-80公里范围之内,但建设开发程度远远不够,所以上海五个新城要做增量,建成一个具有独立功能的节点式的新城,并实施差异化功能定位,如临港承担面向航运中心的功能以及先进制造业,嘉定发展独立、特色的汽车产业链等。

对于虹桥枢纽而言,功能上打通了陆路、水路、航空等交通运输,地理位置正好处在上海大都市圈的一个节点位置(往东是上海中心城区、往西是苏州、往南是嘉兴),并沿着高铁辐射到了南京、合肥、杭州。作为经济中心,上海打造国际总部经济将是重要的发展方向之一,未来国际公司总部、亚太总部等将不断入驻上海,从国内高铁出行、国际航空出行等角度来看,虹桥将是未来最适合跨国公司特别是亚太公司总部入驻的地区。因此,我建议提高虹桥空港里的国际航班(尤其是亚太国际航班)的比重,这对国际商务人士提高效率非常重要。

此外,鉴于上海独特的地理位置,在整个亚太城市带(从日本东京到韩国首尔,到中国京津冀、长三角、珠三角、香港,再到新加坡),上海处在适中的位置,3-5小时的航空圈基本都可以覆盖。基于上述设想,现有虹桥枢纽的定位、开发模式等恐怕还不够,虹桥的地位可以再提高一点。

上海大都市圈是以上海为核心、与周边8个城市构成的都市圈。对于上海大都市圈而言,当前发展存在着哪些障碍?需要重点关注或解决哪些关键问题?

陆铭:上海大都市圈的规划已经进入了公众视野,现阶段建设上海大都市圈,其都市圈的圈层概念需要进一步深化。

上海大都市圈的圈层概念在空间上已存在,但核心城市几十公里范围内的功能梯度如何体现?都市圈功能梯度与核心城市向外围的辐射影响力紧密相关,如都市圈产业链一体化,研发在上海、制造在常州。都市圈建设最重要的工作还有基础设施的连通,包括高速公路、水路、铁路等。近期疫情突发等情况,进一步要求都市圈在公共安全方面构建联防联控机制,以避免由于核心城市出问题或周边城市出问题,导致整个产业链阻断,这些是需要在上海大都市圈上百公里甚至100-200公里范围内解决的问题。

上海大都市圈的焦点问题则在更小的圈层上,即50-80公里半径范围内的问题需进一步考虑。随着经济和人口流动越来越频繁,是否需要编制一个更紧密的、核心圈层的规划?着重解决在这个圈层范围内,产业、经济、人口联系特别紧密的情况下,带来的新问题,比如上海中心城区与昆山、太仓、嘉兴之间修建满足通勤功能的地铁,轨道交通一体化过程中沿线土地加强开发等。

最近几年,上海积极推进长三角一体化示范区建设,已探索形成一个沪苏浙合作机制,解决跨省际行政边界资源配置的核心问题。对于长三角一体化示范区的建设成效,是否可以拓展到整个上海及江浙周边中小城市一体化的规划和建设,同步解决虹桥枢纽与江浙合作的问题。以这些具体建设需求为抓手,更加明确推进上海大都市圈核心圈层建设。

专家简介

陆铭,上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授,中国发展研究院执行院长,中国城市治理研究院研究员,上海市政协委员。曾荣获教育部长江学者、上海市“曙光学者”、上海市领军人才、上海市十大青年经济人物;曾担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家。担任《经济学(季刊)》副主编,Asian Economic Papers(MIT出版社)编辑,《世界经济》等期刊编委。研究领域为劳动经济学、城乡和区域经济发展。代表著作有《空间的力量》、《大国治理》、《大国大城》、《向心城市》等。主持过国家自然科学基金重点项目、国家社会科学基金重大项目和重点项目、教育部重大项目等多项国家和省部级课题。


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