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推动中原城市群协同发展

2016-06-28 10:08 来源:《党的生活》 作者:王建国

城市群不仅是世界城镇化进程中出现的一种崭新城市地域空间组织形式,而且已经成为世界城镇化发展的历史潮流和必然趋势,以及城镇化进入高级阶段的重要标志。“十三五”规划纲要指出:“建立健全城市群发展协调机制,推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动,实现城市群一体化高效发展。”进一步凸显了加快并促进城市群协调发展的重要性和迫切性。如何构建城市群协同发展机制,实现中原城市群内部各城市的功能有序衔接有机契合、产业错位互补互动协调,着力提高运行效率和竞争能力,进而推进中原城市群向高级化健康可持续发展,是亟待研究的课题。

一、深刻认识中原城市群协同发展的规律

城市群是一定地域范围内的自然、社会、经济子系统耦合而成的复合生态系统,推进城市群协同发展,实际上就是通过一定地域内各大、中、小城市以及乡村的共生、协调、有序演化,形成城际之间、城乡之间结构优化、功能互补、产业关联、协调发展的格局。推进中原城市群协同发展,首要的是充分认识和深刻把握城市群的形成和发展规律,着力构建中原城市群城镇体系,优化城镇化形态,完善中原城市群生态系统。就是要从我省实际出发,彻底摈弃传统的行政区划意识,从根本上打破行政壁垒和分割,牢固树立区域经济发展观念,贯彻中原城市群“一盘棋”思想,置单个城市于城市群之中,从城市群全局谋划单个城市发展。

为此,要坚持实施郑州国际商都发展战略,加快向国际化大都市迈进,着力提高郑州的首位度,支持周边城市与郑州都市区融合对接,建设组合型大都市地区,形成中心带动周边、周边支撑中心的互促互进发展局面,建设郑州都市区,强化郑州作为中原城市群“塔尖”的核心地位和辐射带动作用;坚持节点提升,扩大城市规模,完善城市功能,推进错位发展,提升辐射能力,提升地区性中心城市发展水平,增强地区中心城市作为中原城市群“塔身”的平台支撑功能和承载能力;突出县城作为吸纳农业人口转移的重要载体作用,完善产业功能、服务功能和居住功能,不断增强承接中心城市辐射和带动乡村发展的能力,加快小城镇建设,推进省级经济发达镇行政管理体制改革试点,有重点地发展中心镇,扩充小城市、小城镇作为中原城市群“塔基”的腹地容量,形成区域性中心城市、地区性中心城市、县城、中心镇相辅相成、互促共进的梯级良性发展格局。同时,加强各市城乡规划和功能对接,推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动,推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化,促进生产要素自由流动和优化配置,实现城市、城乡共同繁荣、协调发展。

二、准确把握中原城市群协同发展的重点

从中原城市群的实际看,整体运行效率不高,根本在于尚未形成协同发展的内生动力,这个动力实际上就是经济发展的协同。它集中体现为各城市之间产业的合理科学分工,产业结构错位互补,以及产业发展上下游链式关联。

从总体上看,中原城市群各城市产业发展还是各具特色的,但投资重复化、产业同构化现象也是严重存在的,相对来讲,郑州辐射带动能力不强、小城市、小城镇基础较弱的问题更是显而易见。因此,推进中原城市群经济协同发展,要按照“一极三圈八轴带”发展格局,纵向上看,强化做大做强郑州,夯实中小城市的基础,从作为核心城市的郑州,到作为地区中心城市的省辖市,再到作为腹地基础的小城市和小城镇,产业要上下游关联配套,形成链条或者高低层级;横向上看,要突出产业特色,不同地区中心城市,以及不同小城市、小城镇之间,产业要实现错位互补,以此推进中原城市群的产业协同升级,为整个中原城市群协同发展奠定坚实基础。

产业协同离不开基础设施的协同支撑,推进基础设施协同则是实现城市群协同发展的有效手段。基础设施协同关键在于交通运输的协同,一方面交通体系要完善成网,另一方面要方便快捷畅通高效。从中原城市群的实际看,整体上交通基础设施还是不错的,除了自然因素缺乏水路运输、发展阶段限制航空运输较弱外,公路、铁路交通运输基础设施是比较完善的,尤其是近年来,高速公路的快速发展,高速铁路网、城际铁路网的建设日新月异,中原城市群空间一体化进程不断加快。

但还存在不少问题,主要有以下几个方面:一是航空运输问题,随着郑州航空港经济综合实验区上升为国家战略,郑州航空港的辐射带动半径不断扩大,功能日趋强化,但中原城市群各城市的配套设施发展相对滞后,在一定程度上弱化了郑州航空港的功能和作用,建议各城市统一建设异地航站楼,强化中原城市群的航空运输协调功能。同时,随着经济的发展,根据需要,一些城市如平顶山、漯河等可以陆续建设民航机场。二是乘坐城铁市内开始和最后“一公里”交通不快不畅不便的难题,应采取有效措施着力解决居民去城铁站难、到站疏解难的问题,使居民方便快捷地进出城铁站,充分发挥城际铁路的协同作用。三是高速公路上下不便的问题,高速公路很方便,但上下路难使高速公路的方便快捷作用大打折扣,主要是上下口少,上下不易,一方面要长途跋涉才能上下,另一方面是口少车多拥挤不堪。因此,要在遵循规律的情况下,尽量多开口,比如,一些乡镇驻地、产业集聚区、城市道路的交汇处等开留出口,将会大大提高高速公路的协同运行效率。

除了经济——产业和基础设施——交通协同外,城市群的协同还体现在方方面面,要实现城市群的发展,还有很多工作要做。一是从实际出发,综合考虑不同城市多种因素,发挥优势,突出特色,明确不同城市的科学定位,彰显不同城市文化精神,实现不同城市的空间协同,优化城市群形态。二是实现公共服务以及服务业发展的协同,比如在金融、电信、医疗保险、证照审验等方面,可以充分利用信息化技术,实现中原城市群内部各城市的协同,提高办事效率,方便百姓生活。三是实现地方法规制度和发展规划的协同,中原城市群各城市要在相关地方法律法规、政策制度、发展规划等方面,相互衔接,相互协同。四是实现生态建设和环境治理的协同,比如,对一些跨区域生态廊道、河道生态建设、城乡环境治理,要实现协同共建共治,以提高协同效率,凸显整体效果。

三、着力构建中原城市协同发展的体制机制

推动协同发展是提高中原城市群运行效率的根本所在,但实现中原城市群协同发展不可能一蹴而就,它是一项长期而艰巨的战略任务,必须通过深化改革创新,完善体制机制,为中原城市群协同发展创造良好的环境条件。

构建协调发展的组织领导机制。加强顶层设计,着力在基础设施、优势产业、共同市场、对外经贸等领域进行规划和政策引导,合理布局跨区域重大项目规划。建立省级有关部门和各城市会商机制,按照互利多赢、联动发展的原则,围绕城市群发展的总体目标,统筹行政管理、科技教育、产业发展和金融贸易管理等多项政策,形成有利于协作关系深化和优势互补的区域政策体系。积极寻求国家支持,加强与国家发改委、财政部、国土资源部等相关部委的沟通协调,争取在中原城市群开展区域协同发展或者一体化发展先行先试。

构建规范有效的政策保障机制。配合中原城市群协同发展,积极从财政、产业、土地、人口、环境、投融资等方面,制定城市群发展的政策支持体系,引导城市群持续健康发展。同时,积极推进综合配套改革,在土地管理制度、人口管理制度、投融资制度、生态环保制度等方面进行制度创新。加快构建统一区域内市场准入政策、市场执法标准和市场法制环境,促进商品和生产要素自由流动,建立完善统一开放、竞争有序的区域市场体系,为各类市场主体营造良好的市场环境。探索建立中原城市群发展专项资金,对于中原城市群城市间的产业分工合作、区域联合招商、跨区域投资活动、产业升级重大项目、重大基础设施建设与公共服务设施配套、生态环境治理与改善等重点领域给予支持。

构建功能互补的资源配置机制。加强重大基础设施的建设和协调工作,强化“米”字形高速铁路网骨干支撑作用,提速发展城际铁路、高速公路和国省干线,形成多种运输方式支撑的综合运输通道。强化轴带产业集群支撑,积极引导沿线城市依托产业基础和比较优势,优化现代服务业、先进制造业、现代农业布局,培育特色优势产业集群,打造集聚度高、竞争力强的现代产业走廊,形成横向错位发展、纵向分工协作的产业链式发展格局。创新跨区域生态保护与环境治理,建立合理生态补偿机制,加强资源开采、产品制造、产品消费、资源回收和无害化处置全过程管理,推进区域排污权交易,提高区域环境容量的总体配置效益。促进公共服务共建共享,充分借助郑汴洛三市的远程教育资源和郑洛新国家自主创新示范区的科技资源,积极培育统一开放的消费品市场、资本市场、技术市场、劳动力市场、知识产权市场。

构建科学合理的评价监督机制。创新中原城市群发展的考核评价体系,从经济发展、社会建设、人口转移、资源节约、基础设施建设与公用服务设施配置、生态环境治理和改善等维度,对中原城市群各城市的发展进行考核评价,并作为考核评价地区领导干部的重要依据。完善法律法规保障,研究出台促进中原城市群发展地方性法规,为促进中原城市群各城市间产业分工合作、基础设施建设共享、生态环境联防联控等提供法规保障,为协调中原城市群发展中的矛盾与问题提供法律依据。广泛动员全社会共同参与,充分发挥各级政府、社会各界的积极性、主动性和创造性,尊重基层首创精神,形成全省人民群策群力、共建共享的生动局面。

(作者:河南省社会科学院城市与环境研究所所长、研究员)

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