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如何走好新型城镇化道路?打通城乡要素流动通道、转变城市规划理念很重要

2018-10-17 09:26 来源:综合新华社、21世纪经济报道等

近年来,我国城市化进程飞速推进,城镇化发展势头迅猛。

据统计数据显示

2016年,中国城镇常住人口79298万人,比上年末增加2182万人,乡村常住人口58973万人,减少1373万人,城镇人口占总人口比重(城镇化率)为57.35%。

在城市化进程中,一方面,交通拥堵、公共资源分布不均等大城市病十分突出,一些特大城市开始推动控制人口、建设用地的“减量发展”;另一方面,城乡要素流动受阻,城乡发展失衡的问题也被认为亟待解决。

在这一背景下,如何走好以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路?

打通城乡要素流动通道

目前,城市化进程被认为正进入关键时期,如何更好地实现城市发展过程中的资源配置,理顺城乡关系,一直被频繁讨论。

习近平

2016年2月,习近平对深入推进新型城镇化建设作出重要指示强调,城镇化是现代化的必由之路。要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领,以人的城镇化为核心,更加注重提高户籍人口城镇化率,更加注重城乡基本公共服务均等化,更加注重环境宜居和历史文脉传承,更加注重提升人民群众获得感和幸福感。

李克强

2016年3月,李克强在第十二届全国人民代表大会第四次会议上作政府工作报告。报告提出:推进新型城镇化和农业现代化,促进城乡区域协调发展。要深入推进以人为核心的新型城镇化,实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

发改委

2018年10月,国家发展改革委网站发布了督察《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况的相关通知,该通知强调,推动1亿非户籍人口在城市落户,是推进新型城镇化高质量发展的重要任务。

作为城市发展最重要的要素之一,土地稀缺、人地关系紧张,被认为是长久以来,影响中国城市发展的主要问题。土地本身具备稀缺性,但同时土地利用率地下、浪费严重也是不辩的事实。城市如何发展?如何通过合理规划和设计、开发城市发展新技术、综合开发地上地下空间等方式,提升土地利用效率?

刘世锦:需要在城乡要素流动的体制机制上有所创新和突破

全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任

他说:“打通城乡要素双向流动的通道,土地、资金、人员、技术等等双向流动,那么中国就有了很大一块增长潜力。”

在刘世锦看来,城乡供给侧结构性改革不能回避的一项重要任务,是在宅基地流转,城里人下乡置业创业,城乡资本进入乡村等方面实现“大的突破”。 对城市而言,这将有利于可降低城市房价,降低城市营商成本,特别是实体经济的成本,同时拓展房地产产业的合理增长潜能。 对农村而言,则可以增加农民收入,加快小城镇发展,促进乡村振兴。

而在这一过程中,如何保障农民利益,防止出现城市资本对农村资源的掠夺,也被认为是制度建设的最大挑战。

城市规划理念转变

除了宏观的体制机制建设,大城市、大都市圈的发展绝不能采取“摊大饼”的老路,而是要用核心城市加周边小城镇的发展方式。这也对城市规划提出了新的要求。

随着北京、雄安等具有代表意义城市的建设规划在近年来相继推出,我国城市规划理念正在发生变化。 中共中央、国务院在批复《北京城市总体规划(2016年-2035年)》时,就明确提出,“《总体规划》的理念、重点、方法都有新突破,对全国其他大城市有示范作用。 ”

其中,在北京城市副中心详细规划、雄安新区规划纲要等具有示范意义的重大城市规划中,都提到了“组团式”发展,也被认为是城市规划理念转变的一大方向。

《国家新型城镇化规划》

国家在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》第十五章优化城市空间结构和管理格局里面的第二节严格规范新城新区建设中写到:“加强现有开发区城市功能的改造,推动单一生产功能向城市综合功能转型,为促进人口集聚,发展服务经济拓展空间。”

雄安新区组团式布局

根据《河北雄安新区规划纲要》,雄安将建设“城市—组团—社区”三级公共服务设施体系。城市级大型公共服务设施布局于城市中心地区,主要承担国际交往功能,承办国内大型活动,承接北京区域性公共服务功能疏解;组团级公共服务设施围绕绿地公园和公交枢纽布局,主要承担城市综合服务功能;社区级公共服务设施布局于社区中心,主要承担日常生活服务功能。

众多专家、学者们也曾对此表达过自己的观点。

石楠:制定适合当地产业结构、自然地貌条件的的城市规划

中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长

石楠曾作题为“包容性发展:《新城市议程》的启发”的主题演讲,演讲中他说道:“如何实现国家治理能力的现代化,就牵涉到城镇化的问题。城镇化有什么样的挑战?资源环境的挑战、经济增长乏力、社会建设领域的挑战。其中社会建设领域的挑战有很多原因,比如二元体制,这种二元机制不是自然存在,是一种制度化的存在,造成了城市中国和乡村中国。城市中国和乡村中国如果从权利公平的角度看,有很大的差异。有些方面乡村的权利不如城市,而有些方面,现在乡村的权利比城市更有吸引力,但是制度阻碍了这种权利的公平。”

同时在其他场合,石楠也曾提出,城市规划作为系统工程具有其特殊性和复杂性,不能盲目依靠单一模式,组团式的规划和建设有利于大城市的发展、缓解大城市病,但一些小城市则不宜盲目学习这一模式,而要制定适合当地产业结构、自然地貌条件的的城市规划。

吕斌:多中心、组团式、网络化、集约型的新型城市区域

中国城市规划学会副理事长、北京大学城市规划设计中心主任、教授

在第五届“西部之光”大学生暑期规划设计竞赛中,吕斌教授曾提出,经济新常态给新型城镇化带来了新机遇。

吕斌教授表示,长期以来由于过分强调“产”和“城”的关系,却忽略了两者之间的互动性,但是两者的互动有的时候由于每个时期,每个阶段的目标是不同的,所以就会产生一些问题,导致“产”“城”空间相背离,甚至是尴尬的局面,最终产生了只有产业没有城市功能的空城,或者只有居住没有产业的卧城。为了解决工业园区产业结构趋同、功能单一等一系列问题,出现了产城融合的规划理念。

产城融合宜居宜业的空间的属性之一是成为一个具有绿心的网络城市。而网络城市是一种基于有形及无形网络支撑,多中心、组团式、网络化、集约型的新型城市区域。

尹稚:组团式发展

中国城市规划学会常务理事、清华大学建筑学院教授

尹稚教授曾在2017中国城市规划年会上作题为《中国新型城镇化 大国·大局·大势》的主题报告。报告中指出,我们国家乡村衰退问题出现的更快一些,没有进入城镇化就进入了乡村衰退。欧盟在城乡发展、乡村复兴方面投入了大量的力量,为农村地区注入了大量的资源。可能很多人都看到其乡村经济化水平不亚于城市。中国是拥有五千年文明的农业大国,虽然走上高速增长道路,但是重视乡村振兴,重构城乡公平仍然是很大的挑战。

早前,尹稚教授还曾表示,组团式发展,就是在大城市规划建设多个土地高强度混合利用、公共服务设施扁平化配套、内部功能齐全的城市组团。 每个组团都是功能齐全的混合型布局,使得居民绝大部分日常的生产生活职能的组织和交通联系,都可以在组团内部15分钟生活圈、30分钟都市圈解决。

刘太格:把城市当做一个族群而不是一个单体

新加坡著名国际城市规划大师

刘太格说过:“现在有质疑说城市是不是可以继续扩大,我认为主要原因是没有把城市当做一个族群来解决,而是当做一个单体。以北京为例,如果把北京当做1个人,不过装上五六个人的体重,当然有问题。 如果把北京分成五六个人,给他们适当健康的体重,北京城的问题就会大大地简化。 ”


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