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省级国土空间规划编制要点有哪些?

2019-07-31 09:23 来源:中国自然资源报

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)针对以往规划类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方规划朝令夕改等问题,清晰地指明了改革的方向:强调将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”;明确“管什么就批什么”,赋予省级政府更充分的自主权,有效缩减编制审批时间;在编制层面强调自上而下编规划,下级规划服从上级规划;在实施层面强化规划的权威性,明确规划一经批复不得随意修改、违规变更;在监管层面强调多部门齐抓共管,通过自然资源执法督察、领导干部自然资源资产离任审计、党政领导干部综合考核评价等举措,监督检查国土空间规划执行情况。

下一步,在落实《意见》的过程中,同样只有直面问题,确保规划能用、管用、好用,才能使国土空间规划真正成为可持续发展的空间蓝图和各类开发保护建设活动的基本依据。

加强协调性,厘清不同层面需求并有效传导

按照《意见》,省级国土空间规划是全国国土空间规划的落实,指导市县国土空间规划编制,侧重协调性。省级国土空间规划如何落实好侧重协调性的要求,既关系到国家战略的落实,又关系到地方的高质量发展。

协调落实好国家战略要求。厘清国家利益在相关省份的具体体现,然后分层落实。以江苏省为例,该省地处多个国家战略交汇区,需要明晰国家战略总体要求并有效传导,包括与相邻地区协同建设具有世界竞争力的城市群和都市圈,协同保护长江流域资源与环境;保护利用永久基本农田、生态空间、水资源等战略性资源;做好京沪通道、沿海通道、沿江通道等重大基础设施廊道的互联互通等等。

协调落实好省级有关主体建设的空间需求。以往各类空间规划也都试图建立横向整合机制,但囿于部门事权分割,均未能真正实现。新的国土空间规划体系下,省级国土空间规划需要综合协调空间资源相关行业,从空间和时序上做出安排。对空间利用有需求的部门,如建设、交通、水利等,通过综合协调,明确空间需求的数量和时序要求,并落实到有关责任部门,真正实现省域层面“一个空间、一个规划”的保护与利用要求。

协调落实好公平和效率的需求。省域国土空间规划是调控省域空间资源分配的手段,既有空间保护的需求,又有空间发展的需求。在严控增量、盘活存量的背景下,就效率而言,增量建设需要配置到投入产出高效的地区,就公平而言,欠发达地区需要获取更多的增量开发来获取后发机会。我们认为,省域国土空间规划编制的核心在于协调好市县的空间资源配置问题,同时需要相应的空间政策配套支持,最终落脚点是从区域协同的角度实现城市各得其所,实现符合自身特色的高质量发展。

协调落实好“一张蓝图”和动态监管实施的要求。省级层面的“一张蓝图”是空间规则的集合,在体现战略引导的同时结合指标进行传导。省域国土空间格局是战略性的构架,以这一空间格局去制定差异化的空间资源分配规则,有些方面如“三线”的划定,一旦确定就具有刚性。不过,城镇的增长与人的成长类似,不同的发展阶段遇到的问题不同、诉求不同,这就需要对其发展阶段进行研判,制定相应的规则进行监督实施,平衡好“不变”与“变”的关系,以便有效落实国家战略要求,同时又能灵活应对市场发展的需求。

提高科学性,在新理念指引下用好新技术

习总书记指出,“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。如何提高规划的科学性,《意见》指出了明确方向。

完善各项制度。按照《意见》的要求,编制审批、实施监督、法规政策、技术标准“四体系”的制度安排非常关键。在这四个体系下,有必要完善、创新分级传导机制、专家论证咨询制度、高效审批制度、定期评估制度等管理制度,有效统筹“上与下”“刚性与弹性”“远期与近期”等关系,在制度层面上为规划的科学性奠定基础。

落实新理念。生态文明是新时代的发展要求。“天人合一”的“天”可以理解为山水林田湖草生命共同体及其衍生的规律。国土空间规划在各个层级上的编制实施,都要顺应规律,保护好这些自然资源要素,同时还要处理好人与自然要素以及自然要素之间的关系。“三区三线”将这些要素明确界定,有利于更好地管控保护。不过要注意的是,明确的边界划定并非是将各个要素孤立起来,而是在不同的分区实施不同的保护与利用方式。例如:在城镇开发边界内,也应控制、引导好生态用地、农林用地,使其与城市生产、生活、游憩等功能相互融合,协同实现生产价值、生态价值和景观价值。否则,“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”,容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。

掌握新方法。《管子·度地》曾针对筑城提出“高毋近阜而水用足,低毋近水而沟防省”,可以看作是古代简单朴素的资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价。只是这种评价以定性为主,缺少量化支撑和准确定位。在科技日新月异的今天,大数据、云计算、生态模拟、现实模拟等先进的技术手段和方法不断成熟并广泛应用,为科学、精准的规划布局提供了支撑。

以人民为中心。为解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”提供空间方案,是国土空间规划的重要使命。城乡聚落特别是城市,是人类高度集聚的空间,现代城市规划理论认为城市应实现“工作、生活、游憩、交通”四大功能。在省级国土空间规划的编制过程中,应梳理这些功能,结合当地实际,系统性地落实公共服务与社区生活圈、产业发展平台、文化遗产保护、风貌特色塑造、综合交通等内容,为人民打造宜居宜业的美好家园。

(作者:江苏省城市规划设计研究院胡海波徐海贤王海勇)

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