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赵民:国土空间规划体系重构的逻辑及若干实践策略

2019-07-23 09:26 来源:中国国土空间规划

本文章由2019空间与未来上海国际研讨会专家发言梳理而成,经作者授权发布。

(作者信息:赵民,同济大学教授)

我国国土空间规划新体系已经基本建立。除了要领会“生态优先、绿色发展”和追求“高质量发展”等新理念外,对新体系的框架结构、形成逻辑以及实践策略等也应做深入探讨。

国内外以空间为基本对象的规划有很多,如城乡规划、国土规划、区域规划、城市群规划、都市圈规划、自然保护区规划等;横向上涉及多个政府部委的职能,纵向上分为国家、省、地州市、县、乡镇等多个层级。在此情形下就必须要理顺各项规划的关系,建构统一的空间规划框架。

从国际经验看,可有两种模式:一是统一框架下的多类空间规划并存模式;另一是采用整合模式。经数年试点后,我国目前选择了“多规合一”的整合模式,即将既有的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划融合为“国土空间规划”。作为“国土空间规划体系”则是由“国土空间总体规划”、“详细规划”和“专项规划”所组成。中央已经作出决策部署;自然资源部已经发文全面启动国土空间规划编制、审批和实施管理工作。新规划体系的建构和运行是一项庞大的系统工程,还有许多问题要研究,所以边开展规划边研究探讨非常有必要。

新中国的空间性规划起步于计划经济年代,但基础很薄弱。1978年改革开放以后,市场经济发展和空间开发管控的现实需求推动了规划事业的发展和规划的法制化进程。1984年国务院制定了《城市规划条例》,1989年全国人大通过了《城市规划法》,创设了针对空间开发的城市总体规划、详细规划和城镇体系规划的编制审批制度,并建立了针对空间用途管制的“一书两证”制度。

在土地利用制度方面,1986年全国人大制定了《土地管理法》。根据该法,各级地方政府编制土地利用总体规划,报上级政府批准执行;在城市规划区内的土地利用应当符合城市规划。该法律还确立了国家建设征用土地的“分级限额审批”制度,即:“国家建设征用耕地一千亩以上,其他土地二千亩以上的,由国务院批准”,“征用耕地三亩以下,其他土地十亩以下的,由县级人民政府审批”。由此可见,当时的土地利用规划与城市规划一样,都是由地方政府组织编制,再报上级政府批准。回顾历史,可以发现早期的城市规划和土地利用规划编制和实施均不严密。特别是在1990年代以前,城市建设供地主要是行政划拨方式,国土空间用途管制通行的是“计划批准-规划许可”模式。

当时的空间规划大致适应了经济快速发展的情势,但是自下而上的规划编制和国土空间资源使用的弊端也很显见。尽管土地使用有限额审批的约束,但地方政府往往用化整为零等手段来加以规避。

为了治理建设用地的无序蔓延和改变土地资源过度消耗的态势,1990年代中期中央提出了要实行“最严格的耕地管理制度”;全国人大于1998年修订了《土地管理法》。同年组建了国土资源部,土地管理权上收中央和省级政府,随后还在省以下实行土地垂直管理等土地管理体制的重大改革。新的立法规定下级土地利用总体规划要依据上一级土地利用总体规划;并依据规划实行土地利用计划管理,实行建设用地总量控制。至此,自下而上的“城市规划”与自上而下的“土地利用规划”因其各自的逻辑和作用机制不同,进入了矛盾-协调-冲突的循环局面。

进入新世纪以后,为了落实“城乡统筹”等发展理念,全国人大制定了《城乡规划法》,于2007年起施行。新的立法创设了覆盖区域、城市、乡村的五级城乡规划编制体系。至此,“城市规划”演进为“城乡规划”,规划编制审批上似实现了国土的“横向到边”和“纵向到底”,但由于机制体制建设未能跟进,与其他部门规划的交叉和矛盾也就更难以避免。多规不协调、甚至打架,缘于“政出多门”及部门之间的规划逻辑和“话语权”争夺;各编各的规划,规划范畴、规划期限、技术标准等各搞一套,人为导致了行政效率降低。

城规、土规矛盾示意

林规、土规矛盾示意

从空间类规划的缘起和演进逻辑看,改革及新的规划体系建构应是一个“扬弃”的过程,而并非“另起炉灶”;在机构改革和顶层设计完成后,原先的各级各类规划的合理内涵都应该要得到保留、并融合进新的体系。诸如主体功能区规划的大局观和宏观调控功能,土地利用规划的“保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地”等作用,城乡规划对于“协调城乡空间布局,改善人居环境发展”以及实施建设用地和建设工程许可管理等功能,均不可或缺。

从国际和国内经验看,总体层面的空间规划编制必定会涉及区域与城市的发展战略。以现行城市总体规划为例,它既是以空间发展为对象,同时也具有很多经济社会发展规划的内涵,已经走向了综合规划(comprehensive planning),早已经不再局限于土地使用。承载着诸如“建设一个什么样的首都”、“建设一个什么样的省会”等方略的城市国土空间总体规划,其编制和实施应是经济社会发展和国土空间规划等的共同任务。

在市县层面的国土空间总体规划编制中,“多规合一”必定要体现为市县域空间规划总图的政策区划城乡全覆盖;纵向的传递和深化也应该实现市县域的城乡全覆盖。目前的规定是,在市县及以下编制详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。具体分为城镇开发边界内的详细规划和城镇开发边界外的乡村地区的详细规划。其作用应相当于“控制性详细规划”,但在新体制下“控规”需要改革和完善。

考察欧美国家的地方规划(local plan)和区划(zoning by-law)等,其开发控制层面的规划编制一般都是全政区覆盖的,规划图的比例、用地分类及其他规划控制要素的设定则有很大灵活性,以契合密集建设区及农业地区等的不同规划对象。反观我国以往的“控规”编制,基本是一个模式,较忽视空间对象的多元特性。在“多规合一”的新规划体系下,设想可对“控规”编制施以城乡统一建构和实行分类指导,即针对城区和郊区乡村地域统一编制“控规”,但采用差别化的编制方法及技术标准,包括图纸比例、用地分类、控制要素设置等均可以有所不同;在市县域较大比例图纸上,针对局部密集建设地段,可以局部“外拉”和放大。

国土空间规划体系的建构和监督实施,可谓是完善国家治理的具体举措,因而国土空间总体规划需要强化上下层级传导及发挥对专项规划的指导约束作用,并最终转译和深化为国土空间用途管制详细规划,进而核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证,从而实现国土空间用途管制和城乡规划管理的目标。

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