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尹稚:尊重产权、走向善治——对控规改革的思考

2020-12-29 09:11 来源:中国城市规划网

导读

2020年中国城市规划学会详细规划学术委员会年会于9月26日在长春与武汉两地,采用线上线下联动方式召开。会议主题为“变革中的国土空间详细规划与地方治理”。中国城市规划学会副理事长、清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚作题为《对控规改革的思考》的主题报告。

尹  稚 中国城市规划学会副理事长、清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

尹稚教授以产权和善治作为报告的切入点,剖析了详细规划乃至于城乡规划行业在新的历史时期所面对的更为深层次的问题,指出在“政府引领、市场主导、社会自决、市民自治”的全新治理框架下,规划师所面对的社会环境、工作前提、历史使命和生存挑战,对未来详细规划的改革发展提出了深中肯綮的见解。以下为尹稚教授的报告内容。

各位同行,大家上午好!应详细规划学委会的邀请,让我来讲点什么,其实我对于规划以及规划的实施、以及规划队伍的变革等方方面面已经讲了不少东西,所以我今天想利用有限的时间讲几个观点。

收到邀请以后,我给大会写了几个字——“尊重产权,激发城市活力;走向善治,维护公共利益”。

之所以要从这两个点切入,是针对中国深化改革的当下两个比较重要的议题:一个是如何发挥市场的作用;二是如何从一个简单的增长型的发展目标变成增长与民生兼顾的目标,从而真正能够实现人的现代化,以及在这个背景下的以人为核心的城镇化。

一、尊重产权

为什么要谈到产权问题?当规划做到落地的时候,就是和产权利益切身相关的调整。规划看上去可能是某种创意、某种规划师的意图、某种政策蓝图的实践,但实际上每个地块上都是有真实的人和真实的权益的;而创新、知识经济等等这些发展动力的变化,有一个很有意思的特点,就是传统意义上不动产、动产、知识财产、人力资产呈现出高度融贯的特征。城市规划从诞生的那一天起,其实就是跟不动产较劲的,不断地通过对资产的调整,来实现“美好的社会”,所以这是我们规划师躲不过去的一件事情。

详细规划,未来最终会走成什么样子,可能都需要一个比较长时间的实践与探索,因为我们正在面对规划体系的一个大变革时期,对于中国的实践,对中国未来的城乡治理、社会治理的综合发展目标而言,未来的规划真的可能既不是传统的城市规划,也不是传统的土地利用规划,也不是这两个规划的简单地做个加法,它一定是一个全新的体系,并需要体制机制创新的支撑。

二、走向善治

谈“走向善治”的问题,其实是从社会治理和城市治理角度做的思考。中国的城市治理既有跟其他发达国家城市治理相同的内容,也有差异化。

治理的本质其实是如何处理公共事务。详规大量处理的是地方性公共事务,如果按照一级政府一级事权、一级治理的划分,显然它应该跟中央关注的治理重心、重点不一样。一张不变的政治蓝图在不同的空间尺度上,实施的关注点一定是差异化的。对于城市治理而言,中国特色的城市治理,可能要向“政府引领、市场主导、社会自决、市民自治”的方向发展。那么,规划设计作为一种理性工具也好、作为一种公共治理的手段也好,它跟城市治理是一种什么样的关系?

第一,政府要引领,传导机制一定是重要的。国家意志、政治路线图的传导是一个现代国家能够存活、能够走向繁荣富强的一个基本工具。政府引领还体现在对市场的规制,如何平衡市场的逐利属性和各种公共利益的关系。这个东西做好了,有正面效应,做的不好也会带来各种各样的问题。

第二,怎么跟市场主导结合?这两年看看中央发的文,有两类是最多的,一类是与民生有关的,以人为核心、大量补民生短板的;还有一类是如何发挥市场在生产力要素配置当中的主导作用。而且随着新经济的到来,这个要素的概念在马克思讲的三大要素外也在不断增加和放大,说明我们对生产力要素的认识在逐渐深化,这些要素对新经济发展的贡献也在不断增长。

在这样的背景下,规划起什么样的作用?习总书记讲的“不折腾”非常重要。市场信心来自于对中长期的可预期,乃至对恒产的可预期,可能更长远的市场信心更多的是来自于对恒产的信心。当这些信心崩溃的时候,才会出现资产的外流和外逃,这是在中国深化改革中必须要解决的问题。如果这个问题不解决,中国的市场永远是一种投机型的市场。

如何把投机型的市场变成投资型的市场,这和我们的规划工作者有很密切的关系。城市规划的朝令夕改可能是你的率性而为,但是对于具体地段上的具体人,可能就是倾家荡产。这些都是当代规划师要逐渐明确的概念。

社会自决就是多元力量在博弈中能形成共同纲领,共同行动。就像中央提倡的,从形成共识出发,逐渐走向共建、共享、共治。这些问题其实在中国已经开始有不少的实践。市民自治不是说市民的权力、义务跟政府、市场都能够做到一比一的投票、一比一的平等,这个不叫自治。市民自治其实首先是个体对公共事务的关心。市场自身不会导致这样的关心,政治强权也不会带来这种关心的长期化,如何使得社会的共同纲领跟市民的切身利益结合,跟生活品质、生活质量的改善相结合,这恐怕是自治的基本客观前提,同时还有素质培养的问题、道德培训的问题等等。

这几年来,中国相继在基层建立责任规划师制度、责任建筑师制度以及社区规划师制度等等,都在向这个方向迈进。如何使得规划行业从一个传统的简单技术预案的编制行业、一手交钱一手交货的产品供给行业,变成一个深度参与社会治理,承担半正式的制度作用,承担第三方智库的作用,向真正的咨询服务行业转变,是摆在我们面前的一个重大挑战和使命。

如果说规划会有什么变化,可能第一个就是:现实需求的变化,尤其是在地方实践层面,越来越迫切地需要把规划、建设、管理、运营乃至综合治理变成一个综合性的、完整的链条;另一个是,我们越来越多地看到在下一步的发展进程当中,市场乃至社会资本发挥着更为主要的作用。如果大家有兴趣,可以回顾一下从我们改革开放初期的《邓小平文选》到现在诸多文件,“市场”这两个字所起到的作用是一个渐进式深化的过程。

今年在疫情、国际形势剧烈变化等影响因素情况下,我国提出内循环为主的双循环过程,既要坚定不移地利用改革开放,参与国际大循环,同时要解决国内循环中长期存在的问题,比如消费力不足等等方方面面的问题。

规划不是没有给市场服务过。我们原来的控详规真的是为市场立过大功,为前四十年的快速原始资本积累立过大功的。但是走到今天,这种模式逐渐要演化成一种能更长久的模式。

在这样的模式下,规划的稳定性、可预期性以及跟尊重产权制度所营造的恒久稳定性,是摆在规划人面前最大的挑战。向市场喊话,建立或培育市场信心,会变成规划师相当重要的一部分职责;同样,向社会喊话、向市民喊话,建立稳定的民心,让老百姓获得可以感知的期待,规划师责无旁贷。

最近这些年,在详规里做了很多诸如家园计划、生活圈计划等等,这些东西不是说你画个服务半径就行,它如果没有背后深度的人群画像的分析、人口布局的分析、24小时人群活动的分析,你的空间规划其实跟老百姓的日常生活是高度脱节的,要不然还是资源短缺,要不然带来资源投资的巨额浪费。

一个善于经营的政府,公共投资和社会投资的杠杆关系,在1比6-8之间,也就是一块钱的政府投资至少能撬动6-8块钱的社会投资,这是一个理想预期。但是要达到这样一种预期,你要有市场的分析能力,要有公共投资和社会投资之间的连带分析能力。在前天的实施委论坛上,讲的绝大部分是详规的落地以及北京副中心的具体实践。我们看到规划是怎么跟公共投资结合,跟社会资本的诱导结合,这些东西其实都是传统空间规划师并不熟悉的东西。怎么解决这些问题?两个途径:一个是跨学科的融合,一个是跨行业的编制队伍的建设。

所以从这个角度来讲,首先规划师要放弃的是福特主义的、流水线式的管理思维模式。治理有没有固定的流程?全世界都在探讨,基本结论是:很难形成固定的流程。因为它是最贴近真实诉求的,旧的需求解决了,新的需求马上就涌现,所以它经常是一个快循环过程,不断地要反馈、纠错、更正,来调整方方面面的政策、标准。国土空间规划作为一个新事物,提出的一项新要求就是走鼓励创新、鼓励探索、建立容错纠错机制,在风险可控的前提下谋求发展的道路。只有这条道路才可能催生新的平台、新的技术体系、新的治理基础,而规划师才能够在这里再一次找到自己的定位,再一次找到自己可以创立成就的空间。

希望未来的详规改革能够高强度地嵌入到城市治理的过程当中,并且发挥规划师在处理长期预期方面的优势,在识别详细需求方面的优势,在汇聚跨界资源方面的优势,共同达成我们美好城乡未来的共识愿景,引领它的共建过程,真正让“一个都不能少”的全民共享发展利益,最终走向善治,实现共同治理,谢谢各位!

供稿单位:中国城市规划学会详细规划学术委员会

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